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中西方预算制度的变迁与思考

一、西方政府预算的产生和发展

美国联邦预算制度的产生和英国不同，主要来自立宪制度。宪法要求所有的

政府收入措施，都必须经由众议院的立法批准。在美国联邦预算制度形成的年代，

第一任财政部长汉密尔顿确保了对所有财政事务强有力的行政领导，并准备了所

需的收支预算。1921年美国国会通过《预算和会计法案》，成立国家预算局，同

时授权总统向国会提交联邦预算。1939年创建总统预算管理办公室（OMB），把预

算局从财政部转移到白宫总统办公室，形成财政部管收入、预算局管支出的格局。

[2]在美国联邦政府预算成立之初，政府预算制度的调整主要是围绕着预算权在

行政机关与权力机关之间的分配展开的。在政府行政与国会对预算权的争夺中，

国会最终占了上风。当时国会就开始用规范和全面的方法来管理政府预算，国会

中方法委员会的权力相当大，它就收入和拨款问题做出相应的决策。20世纪初，

美国联邦政府预算支出增加，出现大规模的预算赤字，为了缓解财政预算困难，

在政府内部设立了预算专职机构，以通盘安排预算收支、提高管理效率。在总统

预算权不断加强的同时，国会对预算权的争夺也没有停止。1974年，美国参议院

和众议院各自建立了新的预算委员会，这就有了一个与行政部门相对应的预算分

支机构。1974—20XX年，为了解决联邦政府预算中存在的问题，美国国会加强了

对政府行使预算权的立法干预：1985年通过了《预算平衡法案》，该法案建立在

对特定财政年度赤字削减目标的预计基础上；1990年又通过了《预算实施法案》，

该法案是在项目内部设立目标，侧重于提高公共项目的实效。1993年以来，为了

重塑政府，提高政府部门效率，美国开始大量削减公共开支项目，提高税收，增

加使用费项目并提高收费标准等，国会通过立法法案的审查和批准，试图解决联

邦预算存在的赤字和公债规模不断扩大、公共部门活动低效率等问题，并限制总

统的预算权。

二、中国政府预算制度的发展与变迁

（一）中国预算思想的萌芽我国最早的政府预算活动

淤可追溯到夏禹时代的一些传说。如禹王会集诸侯于江南“计功”，留下

“会稽者，会计也”的记载。无论当时禹王会集诸侯是计议财政会计，还是计议

诸侯贡纳，商议规划国家财政收支事宜则是基本肯定的。在漫长的奴隶制和封建

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制社会中，我国在农业经济的基础上积累了相应的政府财政预算及管理经验，如

西周财政收支计划安排的基本原则就包括：（1）量入为出，略有贮蓄原则。“冢

宰制国用，必于岁之秒，五谷皆入，然后制国用。用地大小，视年之丰耗，以三

十年之通制国用，量入以为出。”并指出：“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄

曰急，无三年之蓄曰国非其国也。”[3]（2）收支对口，均节财用原则。西周：

“以九赋敛财贿，以九式均节财用”。[4]九赋与九式对口是当时的一项重要财

政管理原则。此外还有“九贡之财”（诸侯之贡）专供天子之用，列为经常性支

出，“九职之财”（万民之贡）专用以充实府库，贮而不用[5]。秦统一六国后，

在左右丞相下设治粟内史掌管国家财政（租税收入和政府开支），设少府掌管皇

室财政（官府手工业和山海池泽收入供皇室开支）。一般认为，少府的设立是形

式上划分国用与军用之始。汉初，强调皇室财政不得挪用国家财政收入，使秦创

设的皇室与国用经费分离制度，在思想原则上得到确认。收支平衡是财政管理的

永恒主题。西周以来，理论上“量入为出”是不可违的最高准则。随着社会经济

发展，“量出制入”开始出现。如汉初“量吏禄，度官用，以赋于民”。到唐代，

杨炎首次提出“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。[6]

在奴隶制和封建制社会，政府预算活动至多只是一种政府财政收支的规划或编制

技术，主要是对国家财政收支的粗略估计或记账，并未形成比较系统完整的财政

预算管理方式和一般性、规范化的政府预算制度。[7]

（二）中华人民共和国成立之前的政府预算制度

1840年鸦片战争以后，随着帝国主义的侵入，我国沦为半封建半殖民地社

会，这时西方理财思想开始逐步输入。清王朝企图通过实行“宪政”挽救其垂死

的政权，于是效仿西方进行了“改良”。在1898年的戊戌变法中，康有为提出

编制预算、公开财政，每年的出、入款要分门别类，列为一表，按月刊报。光绪

皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这实

际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政，但变法夭折