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“控规调整”的再认识——北京“控规调整”的解析和建议

一、引言

北京市1999年版控制性详细规划（以下简称控规“”）自完成伊始，就颇受关注。北京市是

在上海、广州、深圳等特大城市当中唯一控规覆盖全市，并以控规为主要建设管理依据的城市1。

对于此次控规成果，普遍认为由于时间短、范围大、问题高度复杂，编制深度不会太深，对问题

的认识也不可能太全面；尤其是旧城保护问题，吴良镛先生认为北京旧城没有必要全面开花“”地

进行控规“”，要在深入继续城市设计和多方案比较的基础上确定控规，要采用动态“的”滚动规划，

在实施过程中允许调整等等2。

控规刚开始实施，突破控规的现象也随之产生——这就是控规调整“”。控规调整“”管理办法

经历了由简单到复杂的演变过程，其中也经历了一些争议。北京清华城市规划设计研究院和中国

城市规划设计研究院在此过程中一度拒绝参与控规调整“论证”，从中可以窥见对控规调整“”的保

留态度。

北京市规划委员会详规处在2003年的总结中认为，在技术层面上，原控规存在前瞻“性和

预见性不足”，指标“的科学性、全面性和可实施性不足”，缺少“城市整体经营的观念和措施”，对“

城市发展宏观调控和有效引导的力度不足”，和对城市的“快速发展缺乏应对措施”五大问题；在管

理程序环节上，存在专家评议制度不完善、公众参与效果不佳、内部工作程序不顺畅等缺陷（这

些缺陷在其后的控规调整“”程序中得到一定程度的弥补）。

控规调整“”是一种改良，还是一种证明控规失效的应急措施？控规调整“”的价值和意义到底

是什么？各种角色和利益主体通过控规调整“”得到了什么？本文将控规调整“”看作是观察城市规

划内外部条件变革的一种现象，并试图对它的得失及意义做出界定。它所涉及到问题和要素，在

城市规划当中具有典型意义。

二、控规调整“”的主体

控规调整“”引起社会各界关注的主要原因是，控规调整“”与社会团体的切身利益直接相关。

城市规划的主体在控规调整“”中都有各自的关注角度。

1、建设单位将它作为突破法定条件获得额外建设条件的手段

原控规的用地指标赋值大多尊重控规编制时的现状，建设单位提出控规调整“”的理由大致分

为几种：原控规指标过低不能满足用地单位自身发展需要；用地现状已经变更或者由于政策等原

因即将变更，需要对用地条件重新界定；用地周边已经发生变化，需要对用地条件重新界定才能

实现周边的统一协调；危改“”项目资金不能平衡，需要提高建设强度；原有用地被公共设施占用，

提出将被占用土地指标转移到剩余用地上进行补偿；政府根据发展需要主动进行控规调整“”，以

进一步完善规划；等等。

在这些申请当中（除第6种情况外），经济利益通常是所有申请理由的无形“的手”。无论经

营性项目还是非经营性项目，房地产开发公司直接或间接参与了大部分项目的运作，经济利润最

大化通常成为直接目标。3

2、设计单位将它作为规划设计职业活动的一种形式

控规调整“”创造了一种非常特殊的规划设计活动——“控规调整论证”。控规调整“论证”的前提

条件、论证过程和成果逐渐发展成为一个固定样式，有固定的论证内容和成果，和一般的规划方

案编制都非常不同。虽然规划管理部门希望设计单位能够更专业地探讨单个地块条件变更的科学

性，但是局面往往演变成设计单位提出更多理由帮助建设单位说服规划管理部门接受规划条件的

变更。显而易见，一般一个控规调整论证“”项目的费用在10～20万元之间，设计单位作为乙方

必然在很大程度上服从甲方的要求。

3、规划管理部门将它作为应对多方面压力的管理手段

在2001年～2003年大约200份控规调整“”文件当中，获得批