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最终结算价以“业主审计”为准，属于“约定不明”

在部分政府投资工程项目中，“以审代结”是指审计机关代替建设单位或主管部门承担结算审核职责，审计监督介入管理，既当“裁判员”，又当“运动员”，强制或变相强制“以审代结”超越了审计机关的法定职权。笔者从政府投资工程“以审代结”问题的识别与处理出发，就“政府审计”与“结算审价”问题进行了比较研究，以期厘清该类案件司法裁判的规则。

一、工程造价确定的政府审计与结算审价

（一）政府审计

政府审计，又称“行政审计”或“国家审计”，政府审计的对象是“财政收支和财务收支”，财政收支是指“宏观层面”上，国家参与国民收入分配和再分配的货币收支，是财税法和经济法研究的范畴，而财务收支是指“微观层面”上，使用国有资金的部门、企事业单位、机关团体等经济活动的货币收支。政府审计的核心工作方式是对会计账目进行独立检查，监督财政、财务收支真实、合法和效益的行为，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。政府审计的目的，一方面是监督国家财政、财务预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政、财务决算情况作出客观的鉴定与公证，为财政和财务管理提供改进措施，并揭露违法行为。政府审计的行为性质系由法律规定的、独立的、专门的行使监督权的政府行政机关和人员实施的强制性的行政行为。

狭义上的政府审计是指审计机关依据《审计法》对各级政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，予以审计监督。而广义上的政府审计还包括对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计，以及依据《审计法》第23条，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。

与本文相关的“政府投资建设项目审计”是典型的广义层面的“政府审计”，相对于行政机关内向型的“财政审计”，属于审计机关监督国有资金使用部门对外资金使用行为的政府审计，受审计法、审计法实施条例以及政府投资项目审计规定等行政性公法律法规的调整，其目的主要在于揭露基本建设项目中的违法违规行为，提高财政资金的使用效益，是一种行政监督行为，审计结论理论上仅对被审计单位有直接约束力。

（二）工程审价中的结算审价

工程审价通常的意义包括了工程项目概算、预算、竣工结算和工程决算的全部过程，而在实践中，对项目施工过程的造价问题予以“跟踪审计和结算审计”是最为重要的两类审计(本文为区分政府审计，对于工程审计命名为“工程审价”)，本文仅对比研究“结算审价”，结算审价发生于建设工程全过程造价控制中的最后阶段，依据合同、签证、工程量清单、图纸等结算资料，对承包人的已完工程造价以及索赔予以确定竣工结算价款金额的一种民事法律行为，结算结果对建设方和承包方均具有法律约束力，是支付工程结算款的依据，整个结算过程完全体现了双方当事人意思自治的原则。

（三）相关关系

1.“政府审计”与“结算审价”法律性质不同

审价是作为平等主体的发包人与承包人之间自行或委托有关机构所进行的自我确定工程造价的民事法律行为，属于当事人意思自治范畴；审计则是由国家审计机构对发包人使用财政资金包括工程造价等情况所作的财务监督行为，属于行政监督范畴，具有一定的强制性。因此，二者是不同性质的法律行为，“审价”主要体现当事人一致意思，而“审计”主要体现国家行政职权意志。

2.“政府审计”与“结算审价”行使主体不同

“审价”既可双方自行审核工程造价，也可委托有资质的第三方审核；“审计”的主体则是国家审计机关。因此，二者是由不同主体行使的，“审价”主体之间主要体现平等性，“审计”主体之间主要体现行政监督的特点。

3.“审计”与“审价”实施内容不同

“审价”是依据合同约定的结算标准对施工相关资料等进行审核、计算而专门进行的工程造价确定；“审计”则是依据国家及地方政府的相关规定对工程所用资金、工程造价、竣工决算、投资效益等方面进行审查监督。通常，在“审价”完成后，审计机关在对“审价”过程真实性、合法性进行调查的基础上，就被审计单位所执行的竣工决算依法予以行政审计监督。

4.“审计”与“审价”法律后果不同

被双方当事人签字认可的审价结论对双方当事人均具有约束力；而审计结论一般仅对发包人产生约束力。

除此之外，“审价”与“审计”在采用依据和行为目的等方面也是截然不同的，基于本文所讨论问题的则重点为法律问题，有关两者之间采用依据和行为目的的区别在此不再讨论。

正是基于政府审计的行政监督性法律性质，特别是《审计法实施条例（2010修订）》第20条第二款规定，“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决