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【消防法制调研性文章】消防法制审核机制思考及建议

[内容摘要]:法制审核是行政执法的重要环节和组成部分，对于确保法律和法规的正确实施、促进社会公平正义具有重要作用。

[关键词]:监督执法、法制审核队伍建设、法律顾问制度

党的二十大提出要坚持全面依法治国，扎实推进依法行政。依法行政是建设法治政府的主要抓手，法制审核是确保依法行政的关键环节。法制审核是加强行政执法内部监督和自我纠错的重要方式，可以进一步规范消防监督执法行为，督促执法人员正确行驶权力，提升执法公信力。

一、目前法制审核制度存在的难点赌点问题

（一）法制审核形同虚设。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》规定，从事行政处罚决定审核的人员应当取得国家统一法律职业资格。2017年，全国人大常委会修改了《行政处罚法》，提出：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。2018年1月1日起，“初次从事行政处罚决定法制审核”的人员，都应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，而在此之前就已经从事法制审核的工作人员不必取得法律职业资格。XX支队参与行政执法人员现有XX人，XX年任命的法制审核人员共XX人，现任命的法制员共XX人，XX人取得法律职业资格；其中XX名为大队教导员，XX名为执法人员，目前实际从事法制审核人数为XX人，占行政执法人员总数的XX%，超过5%标准配比，XX人中有XX人取得法律职业资格证。2010年，公安部消防局出台的《公安部消防局关于印发公安机关消防机构法制部门和法制员队伍建设规范的通知》文件第三条规定：“县级公安机关消防机构应当设置专（兼）职法制员，兼职法制员由教导员或者副职领导兼任。”以往，各大队法制审核基本上是由教导员或者副大队长担任，但通过基层调研，大部分教导员均反映一是担任教导员的基本没有搞过防火，更别说办案了，根本不懂法审；二是认为从职能分工上，教导员也是基层主官，和大队长是一样的级别和地位，法制审核属于防火工作，认为不属于教导员工作范畴，为什么要我来法审。据调查，现实中基本上所有的教导员均将审核流程下放给案件办理人员进监督系统自行操作，出现即是监督员，又是裁判员，自己执法自己审核的普遍现象，将法制审核的本质处于一种“自我审定”的状态，法制审核完全流于形式。这些任命的兼职法制员没有真正意义上的从事过法制审核工作，专业法律素质又不高，不注重日常法律法规的学习，对新出台的法律法规以及执法规范性文件的学习不够细致深入，遇到疑难复杂法律问题不求甚解，或一知半解，自身的水平都有待提升，法制审核的质量把控环节成为空洞，这在全省乃至全国成了共性问题。

（二）能力不足诉讼风险大。现有的消防监督执法人员大多数来自消防队伍自身成长、消防院校和普通地方高校，甚至有些干部从来都没有接触过防火，从政工、战训等岗位未经培训直接上任到防火岗位，直接投入到“双随机、一公开”的监督执法过程中担任主责承办人。一些监督执法人员在办理行政案件中不重视执法程序，对违法主体、违法事实的认定不准确；证据材料存在瑕疵，办案中收集证据的意识不足，行政执法文书送达程序违法，甚至是有些监督执法人员直接将案件和法律文书的填写交由消防文员去办理，消防执法人员的法律素质与实际执法工作不相适应的问题依然存在。加上消防的领导干部基本都是部队“土生土长”的，性格直来直去、不乏有些“近乎蛮横”的处事方式存在，很多执法案件在办理后后期被诉讼或复议的风险是非常之大。如果监督执法人员自身本来就能力欠缺法制审核环节又形同虚设、流于形式，那么办理出劣质案卷和违规案件将成为必然。

（三）法制审核资格要求高。国家法律对担任法制审核岗位资格设置了较高的门槛，司法部《全国公共法律服务体系建设规划(2021-2025年)》有关要求，规划到2025年全国执业律师要达到75万人的规模，政策方向是非常明确的，要实现从“有没有”向“好不好”的转变，我想如果这个缺口补的差不多了，未来几年考试难度会逐步加大，通过率会逐步降低。目前，XX支队有XX名干部通过国家法律职业资格考试，有XX人在消防救援站任职，XX人在执法岗位，XX名在火调岗位。XX人中有XX人被公示为支队专兼职法制员，负责法制审核工作。支队一级虽然是设置了专门的法制处，但编制最多也就三个人，现实中法制处承担了消防立法和执法制度、规范性文件审查、法制审核，还承担了组织编制消防规划、消防水源建设、修订地方标准、营商环境、信用体系建设、消防技术服务机构检查指导等工作职责，现有编制根本无法胜任专职法制审核工作。大队一级并没有设置专门的法制部门，被任命的法制员在基层执法大队经常是被忽视的、可有可无的角色，法