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严禁在没有穷尽强制执行、财产调查和执行制裁三个措施前裁定“终本”

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的理解与适用

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《规定》）已于2016年12月1日起正式施行，为了更准确地理解《规定》的主要内容，统一把握《规定》的适用原则，现将《规定》的起草背景、主要内容等相关情况作一介绍和说明。

一、《规定》的出台背景

（一）无财产可供执行案件的成因

根据被执行人的履行能力，金钱债权执行案件大致可以分为无财产可供执行和有财产可供执行两类。无财产可供执行案件，具体是指经过人民法院穷尽财产调查措施及相应的强制执行措施后，没有发现被执行人有可供执行的财产，或者仅发现部分财产并执行完毕后，申请执行人的全部或部分债权不能得到实现的案件类型。造成被执行人无可供执行财产的原因纷繁复杂，大致可归纳为以下几方面：

1.社会经济发展水平。这是影响执行案件是否有财产可供执行的一个重要原因。“一个案件能否执行或执行多少,主要取决于被执行人的财产能力状态,法院的强制执行力度只能起相对的辅助作用。”[1]社会的经济发展水平直接决定被执行人的财产能力状态。经过长期高速发展，我国的社会物质财富不断积累，人民群众生活水平不断提高，但无可否认的是，不同地区的经济发展水平差别明显。举例而言，2016年，位于中部省份的河南法院，其执行到位金额是582亿元，而沿海发达省份如广东、江苏等，全省法院执行到位金额则分别达到了1854亿元和1800亿元，这也从一个侧面反映出经济发展水平对执行工作的影响。

2.当事人必然承担的风险。无财产可供执行案件是任何国家、任何时期都无法避免的客观存在，本质上属于当事人应当自己承担的商业风险、交易风险和法律风险。市场经济中存在交易风险是客观经济规律，当事人在订立合同之初就应当能够预见到，交易风险是随时可能发生的不利后果，永远不可能完全规避和杜绝。而法院的强制执行程序只是对债权人合法权益的一种事后救济手段,执行程序的基本职能是尽力实现权利人经生效法律文书确认的权利，但执行程序不可能承担、也不可能完全避免客观发生的全部风险。

3.执行手段的局限性。执行实践中,法院的财产查控手段虽然日趋完善，但仍有局限。一方面由于我国的社会信用体系建设仍有待加强，没有对被执行人在全社会形成更加有效的威慑；另一方面被执行人逃避执行、规避执行的手段日趋多样化和隐蔽化,执行措施因其自身局限性，不能完全杜绝和打击被执行人规避执行、逃避执行的行为。

被执行人无可供执行财产、案件客观执行不能已成为一种普遍现象，据统计，在目前的未执结案件中，无财产可供执行的大约占到40%左右，且这一类案件逐年积累递增，已经成为法院无法承受之重。去年年初，周强院长提出两到三年基本解决执行难问题的目标，首当其冲应该解决的，就是厘清执行不能和执行难的界限、划清法院执行职责与当事人自负风险的界限。我们必须明确这样一点，即无财产可供执行的案件，属于客观执行不能，是人民法院在穷尽执行措施之后依然无法执行到位的客观存在，不属于执行难的范畴。

（二）出台《规定》的必要性

1.严格规范现有制度适用的需要

终结本次执行程序制度的制度设计，早在2009年已被中央政法委下发的清理积案活动通知正式确认，此后各地法院逐渐广泛适用此项制度。但在实践中，各地法院存在适用标准过宽、程序过于简化等不规范问题，一些本不该进入该程序的执行案件被当作无财产可供执行案件处理，加之缺乏相应规范，案件管理缺位，严重损害了债权人的合法权益，破坏了司法公信力。

2015年2月，最高人民法院在制定民事诉讼法司法解释时，对终结本次执行程序制度予以正式规定。因篇幅限制，民事诉讼法司法解释对终结本次执行程序的具体标准、程序及其后续管理等系列问题都没有规定，为更好解决上述问题，严格规范终结本次执行程序，有效防止为片面追求结案率而滥用终结本次执行程序，严把进口，草拟关于终结本次执行程序规范性文件的工作提上日程。经过反复调研、酝酿，向部分高院、专家学者、最高人民法院其他审判部门等广泛征求了意见，几经修改，最终出台了《规定》。

2.合理配置司法资源的需要

通过上述分析可以得出这样的结论，即经济发展水平和市场交易风险等因素的客观存在决定了无财产可供执行案件不以权利人的主观意愿及执行法院的价值追求为转移。依据司法资源合理配置理论，鉴于中国现有司法资源相对于社会诉求而言明显不足，因此在其配置管理上更应谨慎精细，最大限度地实现司法公正。[2]建立终结本次执行程序制度，对此类案件更加科学有效的规范管理，正是合理配置有限司法资源的必要手段和措施。

二、规范性文件的主要内容

规范性文件共19条，主要涉及以下三个方面问题：（一）严格规定终结本次执行程序的要件；（二）畅通终结本次执行程序案件的