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最高院提级管辖、再审提审指导意见的理解与适用

《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》的理解与适用

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作者|何帆??李承运??陈?琨

单位|最高人民法院??

2023年7月28日，最高人民法院印发《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（法发〔2023〕13号，以下简称《指导意见》，全文附后），细化明确了案件提级管辖、再审提审的适用领域、具体情形、判断标准、操作程序、保障机制，配发了相关诉讼文书样式。《指导意见》对于加强审级监督体系建设、做深做实新时代能动司法具有重要意义，有利于促进诉源治理、统一法律适用、维护群众权益。为便于各级法院正确理解适用，现就《指导意见》的起草背景、基本思路和重点内容解读说明如下。

01

《指导意见》的起草背景

中办2019年印发的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》提出要“健全完善案件移送管辖和提级审理机制，探索将具有法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理”。2021年5月，中央深改委审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》进一步要求“完善案件管辖权转移和提级审理机制”。2021年10月，经全国人大常委会授权，最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点，并印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），重点就提级管辖、再审提审的案件类型、程序规则作出规定。试点启动以来，各级法院通过建章立制、细化规则、强化配套，落实落细相关工作要求。

试点期间，全国各中级、高级法院累积提级管辖案件1700余件，其中90件转化为典型案例、3件转化为参考性案例。最高人民法院再审提审案件近800件，梳理提炼各审判领域裁判要旨2000余个。通过试点，提级审理的制度功能充分彰显，较高层级法院裁判的示范引领作用逐步显现。

与此同时，试点也暴露出提级管辖、再审提审机制运行过程中存在的部分问题：一是相关案件的判断标准过于原则，难以精准识别，存在“该提不提”“为提而提”和“相互推诿”现象。二是报请提级管辖的程序繁琐冗长、审批要求过于严格，灵活性和可操作性较弱，加之缺乏相应的考核激励机制，上级法院法官认为“提级审理”不如“答复请示”方便，办“提”上来的案件与办其他案件区别不大，所以“能不提就不提”，更不会依职权主动提审。三是各审判业务条线指导跟进不足，上级法院相关审判庭缺乏靠前指导、主动发现、统筹把控的意识，对提级管辖积极性不大、参与度不高，实践中经常是研究室、审管办等综合业务部门在协调相关工作。四是特殊类型案件的发现渠道不够充分。除下级法院主动报请、当事人提出申请外，上级法院缺乏常态化发现、监测、甄别渠道。五是裁判成果转化力度不够，上级法院提审案件往往是“一判了之”，对其规则意义、示范价值缺乏深入挖掘，既没有转化成规范性文件或典型案例，也没有在辖区法院内发挥指导效应。六是诉讼文书样式不明。因上级法院依职权提级管辖、高级法院报请最高法院再审提审不属于常用程序，相关诉讼文书样式欠缺，影响各地法院适用的积极性。

针对上述问题，最高人民法院将“案件提级管辖、再审提审工作机制不够健全完善”作为习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育检视整改的重要问题之一，经深入调研，并广泛征求意见，研究制定了《指导意见》，经院党组审议通过后印发实施。

02

《指导意见》的基本思路

《指导意见》主要遵循以下起草思路：第一，充分体现诉源治理和统一法律适用的价值导向。完善提级管辖、再审提审工作机制，是在审判重心“下沉”的大背景下，解决哪些案件“向上走”以及如何“向上走”的问题。“提级”本身不是目的，而是要推动下级法院“解决不了，解决不好”的案件进入上级法院，充分发挥较高层级法院政治站位高、政策把握准、协调力度大、抗干预能力强、指导效力广的优势。通过提级审理特殊类型的案件，彰显示范引领效应，促进诉源治理，解决法律分歧，实现“提级一件，指导一片”，最大限度减少衍生案件和涉诉信访，并为研究制定新兴领域的司法解释、司法指导性文件夯实实践基础。《指导意见》的内容充分体现了上述价值导向，既避免下级法院因标准不明、程序繁琐而“上交矛盾”或“消极应对”，又防止上级法院因发现渠道不足、缺乏激励机制而“敷衍推诿”或“该提不提”。

第二，在法律框架内和试点基础上优化完善工作机制。关于提级管辖和再审提审程序，三大诉讼法及其司法解释的规定相对原则，相关工作机制主要规定于《试点实施办法》第4条至第10条、第14条至第15条。四级法院审级职能定位改革试点将于2023年8月结束，《试点实施办法》届时也将失效。因此，有必要在总结试点工作基础上，将实践证明行之有效的内容上升为制度，并优化调整操作不顺、效果不佳的举措。

《指导意见》在坚持于法有据的前提下，优化