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政府和社会资本合作新机制政策问答（五至七）

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

五

一、《指导意见》提到，要定期开展项目运营评价。运营评价和之前按照有关规定开展绩效评价的侧重点和内容主要有哪些区别？

特许经营项目中的运营评价主要基于特许经营协议的约定，对项目的实际建设运营情况进行分析，评价项目是否满足特许经营协议要求，是否按要求提供公共产品和公共服务。绩效评价是指对财政支出的绩效评价，如项目使用了财政资金，则应“按照有关规定开展绩效评价”，绩效评价为运营评价的一部分。如项目未使用财政资金，则可以不开展绩效评价。从概念范畴来看，运营评价内涵更丰富，范围更广，角度及侧重与绩效评价存在差异。

二、特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，可以直接指定原特许经营者吗？

不能直接指定原特许经营者。如特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新编制并审核特许经营方案，选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

三、特许经营期限内，拟提前终止特许经营协议或更换特许经营者的，可以由项目实施机构直接指定新的特许经营者吗？

不能直接指定新的特许经营者。如该项目仍需采取特许经营模式，应按照《指导意见》明确的特许经营项目实施流程重新推进。

四、改扩建项目是否必须重新通过公开竞争方式选择特许经营者？如果协议已对改扩建工作明确约定，是否依照协议约定即可？

《指导意见》明确，“特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”。如果此前签订的特许经营协议已对改扩建工作实施主体作了明确约定，无需重新选择特许经营者，可按照协议约定执行。但特许经营方案审核、特许经营协议签订、投资管理程序履行等仍应严格按照《指导意见》明确的工作要求执行。

五、《指导意见》提到“特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开”，特许经营项目年度审计和信息公开是强制的吗？

是的。将经审计的年度财务报表等信息公开，是为了加强社会监督，推动特许经营者切实加强项目运营管理，认真履行特许经营协议。

六、特许经营协议范本和特许经营方案编写大纲预计何时印发？印发前是否可按照《指导意见》精神推动项目？

特许经营协议范本、特许经营方案编写大纲是贯彻落实好政府和社会资本新机制的两项重要配套文件，目前国家发展改革委投资司正在组织力量抓紧研究起草。在特许经营协议范本、特许经营方案编写大纲正式颁布前，各地方可按照《指导意见》文件精神、工作要求和工作流程，谋划推动项目前期工作。为稳妥起见，避免与《指导意见》有关要求不一致，项目前期工作基本成熟后，可通过各省级发展改革委与国家发展改革委投资司先期沟通，再正式开展特许经营方案审核、特许经营者选择等工作。

七、一些省和直辖市此前已有特许经营管理条例或管理办法，是否可按照这些文件执行？

要以《指导意见》为准。《指导意见》是规范推进政府和社会资本合作新机制的纲领性文件，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，都必须严格遵循。在此之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。

六

一、如何理解“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”？

明确“加强管理、降低成本、提升效率、积极创新”等产生的“额外收益”主要归特许经营者所有，能够对特许经营者形成良好激励氛围，既有利于提高特许经营者的积极性，也有利于提升项目运营质效，形成“双赢”局面。

二、如何理解《指导意见》关于要素保障有关表述？

充分理解《指导意见》关于要素保障的有关规定，对于提升特许经营项目的投资回报率将大有裨益，核心在于更好地利用土地资源，发挥土地利用效率。一是支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。这句话的核心在于“利用地下空间”。二是支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。这句话的核心在于“调整土地规划用途和开发强度”。三是探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。这句话的核心在于“分层设立”。如果用好这三句话，可以极大程度挖掘项目收益来源，提升特许经营者预期投资收益水平。

三、《指导意见》提出，“鼓励符合条件的