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国土空间规划体系下控制性详细规划编制方法的几点探索——以吉首市控制性详细规划编制为例

摘要：控制性详细规划（以下简称控规）是我国规划体系中的重要组成部分；是城市规划管理承上启下的主要操作平台，将总体规划宏观的管理要求转化为具体的地块建设管理指标，使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔接；是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，其重要程度不言而喻。本文通过以吉首市控规编制为例，分析传统控规编制存在的问题，对国土空间规划体系下控规编制方法进行了探索。

关键词：国土空间规划体系；控制性详细规划；控规编制方法

引言

控制性详细规划是目前实施力度最强的中国特色的法定规划，吉首市目前已实现了中心城市控规全覆盖，但也存在控规编制前瞻性不够、跟不上城市发展，整体性差，部门之间协调不够、落实专项规划不力，公众参与不充分等各种问题，希望在国土空间体系下的控规编制，能解决这些问题，编制出一个科学合理有前瞻性能适应城市发展的规划。

1控制性详细规划在划体系中承担的角色

《城乡规划法》（2008年1月1日）、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011年1月1日）和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）（2012年1月1日）相继推出执行，这些法规进一步强化了控规在我国规划体系中的地位，对控规的编制和管理从过程到内容提出了全新的要求。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》把国土空间体系分为五级三类，五级为国家级、省级、市级、县级、乡（镇）级；三类为总体规划、专项规划、详细规划。控制详细规划属于三类中的详细规划，是对具体用途和开发建设等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

2传统控规编制的若干问题

2.1控规分区分期编制，区域之间衔接不紧密，整体性差

控规在规划体系中承担着“承上启下”的作用，控规通常依据总规分区以及城市发展情况分区分期编制，各区控规编制单位各不相同，各编制单位着重研究本区域范围，各区域之间缺乏统筹考虑，整体性较差。吉首市分9个区进行控规编制，涉及6家编制单位，由于各自为政，存在定位不准；公共服务设施、基础设施重复配套；建筑风貌不协调；建筑天际线缺乏整体性、连续性；绿地面积占比虽满足相关规范，但未成体系，廊道不贯通等各种问题。

2.2控规编制静态性与城市发展动态性之间的矛盾

传统控规编制通常覆盖了城市总体规划确定的中心城区范围内所有的建设用地，编制计划安排与地方政府实施推进之间存在时差，不能有效应对城市规划建设过程中的不确定性。控规编制的静态性、单一性与社会经济发展和城市建设的动态性、复杂性相矛盾。

吉首市焦柳铁路从南到北穿主城区而过，对城市分割影响很大，计划未来时机成熟把焦柳铁路移出城区，在2013年进行城市总体规划修编的时候，经研究，规划焦柳铁路西移以促进吉首市西部德夯AAAA级景区的旅游发展，火车站选址于城市西部的三岔坪村，并于2014年编制完成了《吉首市曙光、三岔坪组团控制性详细规划》，在火车站区域配套了相应的交通枢纽用地、社会停车场用地、广场绿地等。但2016年，张吉怀高速铁路确定从吉首市东部通过，并在吉首市东部联合村选址了吉首东站，为了不让城市被铁路东西夹击，共用铁路廊道，焦柳铁路从原定的西移改成东移。由于重大格局的改变，《吉首市曙光、三岔坪组团控制性详细规划》已完全无法适应城市的发展，但由于交通枢纽用地、社会停车场用地、广场绿地等均属于控规的强制性内容，按照城乡规划法的相关规定，要进行控规强制性内容的调整需先调整城市总体规划，调整难度大，程序复杂，导致该控规一直无法实施，该区域的用地一直无法建设。

2.3落实上位规划和衔接专项规划不力

《城市规划规划办法》规定：编制控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标。但控规用地规模突破总规、违反总规强制性内容等问题时常发生。专项规划各自为政，职能部门之间缺乏有效的沟通机制，控规存在衔接协调不力的现象，造成规划与管理脱节，未能有效落实总体规划和专项规划的控制要求。由于控规是是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。控规是目前实施力度最强的规划，专项规划若未能很好的融入控规，基本无法实施落地。

2.4控规执行与规划管理之间不适应

控规的编制、实施、修改及动态维护等缺乏统一规范的具体要求，管理体制也未完全理顺，导致随意调整规划的情况时有发生，不能有效控制土地