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走进PPP融资模式

日前30个省份地方两会密集召开，各地均提到要积极扩大有效投资，进一

步加快重大项目建设，基建投资成为发力点。在政府投资能力有限的情况下，PPP

模式被列为重点融资模式发展。本文就PPP模式的相关内容做一些介绍，带领

大家走进当前这个最热的融资模式。

发展历程和概念认识

PPP模式即(Public-Private-Partnership)的缩写，通常被翻译成“公共私营合

作制”。自十八届三中全会以来，我国政府大力发展PPP模式，2014年2月国家

发改委启动PPP立法工作，5月财政部成立PPP工作领导小组。同年第三季度，

福建、江苏、重庆等地密集推出PPP试点项目。

9月23日，财政部发布关于《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题

的通知》（财金【2014】76号）开篇指出：政府和社会资本合作模式是在基础设

施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建

设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付

费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施和公共服务的价格和质量监管，

以保证公共利益最大化。这也是我们政府对PPP模式作出的明确定义。

2015年4月25日国务院通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，

用制度创新激发民间投资活力，被认为是推进PPP发展的基本法规。8月份，多

地纷纷设立百亿级产业基金，9月据《华夏时报》称，财政部表示将取消明股实

债的基金安排，以股权形式投资PPP基金，规模为1500亿。12月4日发改委新

闻稿称近日印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对开展PPP模式

提出了具体要求。

可以看出，在2016年积极财政政策推出、而政府又不出资的条件下，将社

会资本引入投资计划会是主基调，而PPP模式就成了最佳选择。

认识PPP模式需要把握三个特征，那就是伙伴关系、利益共享、风险分担。

在这种模式下，政府和社会资本是一种伙伴关系，都有着相同的目标——以最少

的资源实现最大的产品或服务收益。同时，政府利用自己的经济主体优势尽可能

减少社会资本承担的风险，保证其盈利，但是不允许其在项目执行过程中形成超

额利润。在这种模式下，公共部门和私人组织实现双赢，减少了政府的财政压力、

降低了社会的投资风险。

运作模式案例

北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式，将整个工程按着7：3比例分为

A、B两个部分，其中A部分投资额107亿元，由北京市政府出资设立的平台公

司开发建设，主要负责洞体结构、轨道建设等土建工程建设；而B部分投资额

46亿元，采用PPP模式，港铁公司和首创集团是社会资本的代表，而政府部门

则为京投公司，主要负责车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护。

该项目的设计很有亮点，也成为了PPP模式在轨道交通领域的应用范例。

首先，通过分割投资的方式将项目中有经济效益的资产和业务单独分割出来，引

入社会资本，解决了轨道交通投资回报普遍偏低的问题。和A部分无收益的纯

粹公共支出不同，B部分具有较好的投资回报，可以产生稳定的现金流，这也是

B部分采用PPP模式的原因。

其次，项目专门成立了北京京港地铁有限公司，港铁、首创和京投的股份分

别为49%、49%和2%，社会资本和政府部门均可以对公司运营产生重大影响，

充分体现了制衡的原则。

为了保证京港公司的盈利，政府每年会对合理票价和实际票价的差额进行补

偿，大约为6~7亿元，体现了使用者付费和政府补充付费的PPP模式特点。同

时，项目通过资产租赁费平衡项目公司收益，当客流量高的时候采用高租金，在

客流量低的时候租金可以予以减免。这样既保证了项目公司的收益，又避免了其

投资回报过高的情况。

发展的背景和原因

我国大力发展PPP融资模式，究其根源，还是地方债危机和地方政府融资

平台的转型要求。据国家审计署公布的数据来看，截至2013年6月底，我国地

方政府债务总规模为17.9万亿元，其中负有偿还责任的债务为108859亿元，占

60.85%；具有担保责任债务为26656亿元，占比14.90%；承担一定救助责任的

债务为43394亿元，占24.25%。这些债务主要投往基础设施建设领域，用于市

政建设、交通运输、土