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“三权分置”方案中设立用益物权性质宅基地

“使用权”之法理探析

作者：陈龙江

来源：《湖北经济学院学报·人文社科版》2023年第10期

摘要：宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革方案中的“使用权”，可以设计为

债权，也可以设计为用益物权性质的物权，后者具有更强大的法律地位，是对前者的有益补

充，且更具改革上的突破意义。从宅基地使用权（资格权）中分离出作为次级用益物权的“宅

基地经营权”，是所有权权能分离理论的类推适用。宅基地使用权——宅基地经营权的双层用

益物权结构不违反一物一权原则，在我国及德国已有类似立法先例。建立宅基地双层用益物权

结构的前提是适度放开宅基地用途管制。

关键词：宅基地；三权分置；使用权；双层用益物权

一、引言

宅基地制度改革需要有明确的法律依据，在宅基地新法律制度的探索中，宏观上主要有

两种方案。一种是农户退出宅基地后盘活利用。如2019年修正的《土地管理法》增加第62条

第6款规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励进城落户的农户自

愿有偿退出宅基地，并鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。另一

种思路是在农户保有宅基地使用权的基础上允许他人对宅基地进行利用。为此，2018年1月2

日发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出所谓的宅基地三权分置改革方

案，即探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地

農户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。但对于宅基地“使用权”的

法律性质为何，我国学说上以及探索宅基地三权分置的国内试点不外乎两种思路：一是设计为

债权，即允许他人通过租赁等合同取得对宅基地的债权性使用权[1]，其中部分学者主张该债

权应为法定租赁权[2]；二是设计为一种用益物权[3]，让他人在宅基地上取得物权性质的使用

权。当然，无论是设计为债权还是物权，前提均为须符合《土地管理法》第4条、第62条规

定的针对宅基地的土地用途管制以及乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划。

就债权性质利用权而言，利用宅基地的他人对宅基地不享有一项对物权，不改变现行宅

基地的物权权属，且约定利用宅基地性质的合同形式灵活多样，可以是租赁合同，也可以是合

作经营、委托经营等合同。显然，设定债权性宅基地使用权不存在任何法律障碍，无需修改现

行法律规定，只需要国家相应放开宅基地的用途管制和土地利用规划，即可以让他人独自或与

宅基地使用权人共同利用宅基地，优点明显。这大概也是国内宅基地三权分置试点大多采取债

权性宅基地使用权方案的根本原因。

更具突破意义的是效仿2018年修正的《农村土地承包法》为探索农地三权分置而增设土

地经营权的做法，允许宅基地使用权人以其享有的宅基地使用权为基础，创设一种用益物权性

质的宅基地利用权或宅基地经营权流转给其他民事主体，且让该权利具有进一步流转和抵押的

可能。《民法典》第331条将土地承包经营权限制于农业生产用途，集体经济组织成员之外的

民事主体基于农业生产目的占有和使用作为土地承包经营权客体的土地，同样不违反用途管

制。与此不同，《土地管理法》将宅基地的拥有者严格限定为农户，宅基地主要满足农民居住

用途。如允许农民之外的民事主体对宅基地享有物权性的权利，首先涉及的是宅基地土地用途

管制的松动和调整。毋庸置疑，这首先面临着有多大的经济和社会需求呼吁此种松动，以及在

多大程度上进行松动是合适的等政策调整必要性及调整程度问题。这或许是2019年《土地管

理法》修改时未能效仿《农村土地承包法》对宅基地进行类似的三权分置立法改革的根本原

因。

尽管如此，新设物权性质“宅基地经营权”之类的三权分置方案必然也会因应到社会主义新

农村建设、城镇化和资源配置市场化等经济社会发展需求，符合物尽其用、鼓励财产流转和让

农民对土地享有更充分财产权的财产法发展方向。因此，探索将宅基地三权分置的“使用权”设

计为一种用益物权是有积极意义的。撇开宅基地土地用途调整的必要性不论，本文立足于探讨

将宅基地三权分置的“使用权”设计为用益物权在法理上的合理性及可行性。

二、宅基地“使用权”用益物权属性之优点

主张宅基地“使用权”为用益物权的观点认为，宅基地“三权分置”的权利结构应为“集体土

地所有权——宅基地使用权——次级用益物权”，宅基地所有权属于农民集体所有，作为“资格

权”的宅基地使用权专属于农户，但宅基地使用权人可以将用益物权性质的宅基地“使用权”流

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