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美国银行破产制度扫描

作者：夏草

来源：《检察风云》2014年第04期

美国银行破产清算机制

美国的银行破产机制受到世界其他国家的关注。英国2009年通过的专门针对银行的破产

法很大程度上借鉴了美国的做法。而此后的巴塞尔银行监管委员会、金融稳定委员会（FSB）

和欧盟陆续出台的一系列针对银行和其他金融类机构破产机制的文件，均以美国银行破产法制

度为蓝本。

英语中针对银行破产有一个专业术语“insolvency”与表示普通企业破产的“Bankruptcy”相区

别。在美国，银行破产不适用普通破产法，而是有专门针对银行的破产法制度。其对银行负有

监管职能的机构有三：美联储、货币监管局和联邦存款保险公司。根据2010年《多德弗兰克

华尔街改革和消费者保护法》（国内有译者简称为《华尔街改革和消费者保护法》或简称《多

德弗兰克法》），所有大型系统性的金融机构都被纳入到美联储的监管职责范围之内。

货币监管局是联邦银行的主要监管者。而联邦存款保险公司作为处置银行破产的主要政府

部门，最重要的当然是负责管理联邦存款保险基金及负责银行和其他金融机构的破产处置。但

除此之外，承担金融监管职能也是联邦存款保险公司的主要职能之一。

有权提起银行破产的机构就只有以上三个，根据不同性质的银行，提起破产的机构与程序

也略有不同。但债权人、债务人无权提起银行破产。

美国银行破产法的主要内容集中在《联邦存款保险法》的第11章节和第13章节。银行破

产的原因有三：第一为流动性原因，即银行不能清偿到期债务；第二为资产负债原因，即银行

债务人的资产总值大于负债；第三为监管性破产原因，即银行资本充足率小于2%时即便没有

前述两个原因出现，其在实质上已经丧失债务清偿能力。这样的规定，可以使得银行相关监管

机构提早介入，抓住银行重组机会，减少银行破产损失。

美国银行破产法有两个破产程序，即“接管”（Conservatorship）和“清算”

（Receivership）。由于银行这种金融企业的特殊性和重要性，在实务中，银行不到万不得已

不会采取清算处置，更多的是通过各种救助措施令其恢复正常经营或出售给其他机构进行重

组，即对问题银行进行接管。

当然对问题银行是否实施救助或者重组由联邦存款保险公司根据三个原则进行评估：一为

成本最小化，若救助银行的费用大于清算费用则宁可任其倒闭；二为金融体系信息保护，若银

行倒闭对公众信心乃至金融体系会造成巨大影响则不可令其倒闭，即“太大而不能倒”；三为联

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邦存款保险公司确有救助能力，要确保联邦存款保险公司头寸的有效流动，维护存款保险制度

的健全。

为了吸引更多的银行参与投标，联邦存款保险公司在破产处置过程中经常和中标银行达成

“损失共担协议”（Loss-sharingAgreements）。“损失共担协议”通常遵循以下模式：对于一笔协

议中的资产组合（不良资产，或是优良资产搭配不良资产），中标银行首先100%承担一笔损

失额（或是零）；在此之后一定数额的损失由联邦存款保险公司承担80%，中标银行承担

20%；之后所有的损失数额，联邦存款保险公司承担95%，而中标银行只承担5%。在上世纪

80年代末到90年代初的银行业危机中，联邦存款保险公司成功运用了多种形式的“损失共担协

议”。之后的研究表明，“损失共担协议”最为有效地降低了联邦存款保险公司破产处置的成

本。

联邦存款保险公司接管问题银行的程序属于行政程序，根据美国法律规定，在联邦存款保

险公司接管问题银行过程中，任何法院或者其他监管机构无权干涉。除非联邦存款保险公司请

求，否则法院对于涉及该银行的诉讼失去司法管辖权。这一规定，保证了问题银行重组或清算

的效率。

在受偿顺序方面，《联邦存款保险法》确定了存款债券的优先受偿原则。且规定破产银行

的存款人可以抵消相同数额的所欠银行贷款。在存款人之后，其他债券按照一般债权人、银行

股东的顺序分配。世界上绝大多数国家在清算顺序方面的规定都与此相同。

美国的存款保险制度始于1933年，是世界上第一个建立存款保险制度的国家。2008年金

融危机后，美国存款保险额度由原定的10万美元提高到25万美元，即美国联邦存款保险公司

（FDIC）对美国境内的银行储户提供高达25