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选择性供给中国农田水利构建制度困境之研究

第1章绪论

1.1研究背景以及意义

建国初期我国的水利建设尤其是农田水利建设到了长足的发展，然而受多种因素的影响，近三十年我国在农田水利建设上出现了进展缓慢甚至“吃老本”、倒退的现象，农田水利严重失修并不断暴露出失修的后果,尤其在应对频繁的水旱自然灾害中表现明显。近十年来我国农业生产的客观条件是旱傍灾害不断。2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，2010年末到2011年初的几个月时间里，山东、河南、河北等九省市降水量持续偏少，旱情迅速发展，冬小麦严重缺水，人畜饮水困难。其中，山东有5973万亩农田受害，小麦产量占全国四分之一的“中国粮仓”河南省的受旱面积达到1586万亩。而来自《中国农业年鉴2009》数据显示，近五年来全国粮食作物年均遭受水旱灾害面积达5.

2亿亩，成灾面积达2.

9亿亩，绝收面积达6900万亩，年均造成粮食损失近502亿公斤。洪漠干旱灾害威胁如此严峻，表明我国的农业生产尤其是粮食生产依旧是以“靠天吃饭”为主，这也凸显了农田水利基础设施在农业建设中不可或缺性。而

BinSnanger

(1989)在一份研究报告中表明农业灌溉设施每增长1%，粮食总产量将增长1.62%,农业灌溉设施建设不仅可以扩大灌溉面积，而且有农业防灾、减灾的功能。农田水利政策问题对农业乃至国民经济产生着深度上和广度上的

重要影响，新的水利政策的出台处于翅首期盼之中。在此背景下，2010年12月31円发布的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，便聚焦水利，并侧重于农田水利基础设施建设。这也进一步凸显了农田水利建设问题的严重性与紧迫性，因为现有的农田水利基础设施的失修不仅使得农业生产无法抵御频繁的自然灾害，更会进一步引起事关国计民生粮食生产安全问题乃至国家安全问题这样不容忽视的严重后果。我国是一个拥有13亿人口的粮食需求超级大国，保障我国的粮食生产和供给的安全，其战略意义是非凡的。粮食稳产丰产离不开良好的农田水利防护一类的基础设施。然而，我国从改革开放以来经济一直高速发展，无论是政府财政收入还是社会财富都得到了迅速增长，有足够的财力从经济投入上加大对农田水利的建设，而事实上农田水利设施却破旧不堪，为何会出现国家和社会富了，农田水利建设却“穷了”的矛盾？究竟是何原因导致农田水利建设的困境？本文之后的分析将回答这些疑问。

面对我国农田水利建设处于严重困境这一不容忽视的事实，诸多的学者从多方面、多角度探讨了其原因。然而，选择从农田水利建设制度变迁这一独特的视角，去分析农田水利建设陷入制度性困境的来龙去脉，厘清国家政府和社会群众减少对农田水利建设投入的制度性缘由，分析农田水利失修的后果，并从政策选择的角度提出完善农田水利建设投入制度体系重构的有效举措，将是实现农田水利建设在制度层面上脱离困境而确保粮食安全乃至国家安全的有效途径。同时，农田水利建设投入的制度研究作为一种具有前瞻性的研究，亦可以在理论上对农田水利的制度建设和完

善进行推演，以上皆是本文写作的意义所在。

1.2文献综述

1.2.1农田水利困境相关研究

虽然国内外关于农田水利建设的相关研究早已经开始，但是人们对其关注主要集中在从农村公共产品的供给角度研究农田水利的建设，以及税费改革和“一事一议”对农田水利建设产生的影响的角度上研究探讨。而针对改革开放近三十年来农田水利常年失修原因的探讨，有人认为是当前“农田水利建设的农民投入意愿低和财政投入不足造成的”‘。有人则归因于“两工”制度的取消，因为随着“两工”制度的取消，“国家和地方财政不堪重负，使得农田水利投入的总量锐减”、上述研究揭示了一个基本事实，即造成今天农村农田水利困境的主因在于投入不足。问题是经过改革幵放30年高速发展，无论是政府财政收入还是社会财富都得到了迅速增长，因此，农田水利建设投入不足绝不是能力不足而是有着深刻的制度性原因。罗兴佐等（2005)试图从制度层面解释这一现象，认为“市场与政府是人们配置资源的两种制度安排，由于市场失灵和国家缺位，乡村水利供给严重不足，就导致了农田水利处于双重困境中。”

3但罗兴佐却没有解释是什么因素导致了市场失灵和政府缺位，而且他也忽视了两个问题，即农田水利建设的公共品属性和农村社会组织在农田水利建设中的作用。由于农田水利建设的公共品属性，市场很难在这一领域发挥资源配置作用——

政府和社会才是影响农村农田水利建设的最重要力量。研究表明，由于政

府和社会在这一公共领域长期奉行选择性供给的投入政策，直接导致了我国农村农田水利建设的供给不足。

第2章相关理论基础