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多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式

作者：程宇

本文为作者向中改院主办的“中国：公共服务体制建设与政府转型”国际研讨会提交的论文，未经允许，请勿转载。

【摘要】转型期的中国，公共需求日益强烈。笔者在考察了国内关于公共需求主要观点后认为，当前我国主要面临公共政策转型、管理制度变迁、运行机制创新、利益平衡等几个方面的公共需求。同时，在细致分析公共服务在供给方面存在着的不足和过剩的基础上，本文认为：要积极实现公共服务供给与公共需求的均衡，需要大力创新公共服务的供给范式，而其中，多中心治理是重要的范式选择。因而，在多中心治理理念的基础上，本文提出：首先需要实现公共服务供给主体的多元化，即政府、市场和第三部门三大供给主体的协同合作。其次需要实现公共服务供给机制的多元化，即以政府的行政机制为主导，市场的竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的公共服务供给机制，以此来提升供给的质量、效率。

【关键字】多中心治理；公共服务；供求

一、公共服务的供求变化

（一）公共需求变化关于当前我国公共领域需求的变化，如顾丽梅(2003)认为：由于官僚机器难以提供个性化、柔性化、知识化和智能化的公共服务来适应现代社会各利益群体的偏好和倾向，公共对公共服务质量的要求越来越高。迟福林(2005)指出：经济社会转型期的中国，利益主体和社会结构正在发生重要改变,社会矛盾和社会问题日益突显，收入差距、城乡差距还在扩大，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面的问题亟待解决。原方、郑延涛、罗自刚(2005)等认为：由于地区之间、行业之间、城乡之间以及社会群体之间发展程度和水平相差较大，加之体制转轨、社会结构分化和利益重组的加剧，我国的公共需求呈现出多样化、差异性、扩大化趋势,具体表现在公共需求的区域多样化、行业多样化、群体多样化和城乡差异化等方面。综观学界的主要观点，大致取得一致的认同，那就是随着改革开放地不断深入，公共需求发生着相应变化，首先，在量上表现出剧增趋势。如方栓喜(2005)就指出，经济社会发展的主要矛盾已经演变为日益增长的公共需求同公共服务体系发展滞后之间的矛盾。其次，在结构上表现为变动差异。第一，结构性差异表现为由消费型向发展型升级，由基本生存的公共需求向全面发展的公共需求的整个需求结构的变化。第二，结构性差异突出表现为城乡公共需求的变动差异上。当前，我们正由传统计划体制下“重城轻乡”的失衡型公共服务供给模式向新型供给模式的转型。城乡公共需求的差异化表现为一种改革性分化、结构性分化(原方,郑延涛,罗自刚:2005)。第三，结构性差异还表现为以满足个人公共需求向社会公共需求的转变。政府是社会性公共需求和社会性公共服务的提供主体，这就要求政府职能要从以经济性服务为主逐步转变到以社会性公共服务为主。第四，结构性差异又表现为公共需求的专业化趋势。随着社会分工的加剧，公众的公共需求往往表现出各个行业、各个领域的专业性特点。这种专业化的公共需求也有利于实现公共服务的质量和效率。再次，公共需求更加追求品质。随着社会的进步和公共空间的逐渐形成，社会公众在政治参与方面的意识越发强烈，越发注重公共产品和公共服务的质量。基于此，笔者认为，当前，我国主要面临以下几个方面的公共需求：

1．公共政策转型。功利化导向的公共政策在价值取向不可避免地在社会及公众中间起到某种偏颇的道德示范作用，造成“公共”价值的偏失。这就需要公共政策的目标应转为以实现效率、公平和发展的均衡为重点，以促进社会和谐为目标愿景，实现以人为本的公共政策转型和创新。

2．管理制度变迁。制度变迁有两种类型，包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或群体，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。当前中国，作为公共需求的管理制度变迁往往是诱致性制度变迁和强制性制度变迁的混合。比如户籍管理制度的变迁。管理制度变迁突出表现在公共管理制度的变迁，包括治理、新公共管理理论等，皆是公共服务领域内的一场制度变迁。同时，管理制度变迁还表现在非正式制度的变迁。传统政府主导型的强制性制度变迁，使得非正式制度变迁严重滞后，急切需要促进非正式制度变迁，以实现正式制度与非正式制度的均衡。

3．运行机制创新。在公共需求的供给机制上，需要积极创新，改变僵化,效率较低，缺乏活力的局面，建立多元主体参与的社会化公共服务运行机制。实现效率机制与公平机制(孟春,陈昌盛,王婉飞:2004)俱优的公共服务运行机制体系，从而实现公共服务供给的效率和公平。

4．利益平衡