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中央与地方事务划分中的四大问题

一般而言，中央与地方的关系是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、

社会管理、公共服务等基本职能的最主要关系。改革开放以来，我国总体上围绕

建立社会主义市场经济体制的目标，以改革调整管理体制为重点，在推进各级政

府的职能转变，加快政企分开、政事分开，实施政府机构改革，加强科学民主决

策机制建设等方面进行了积极有益的探索，逐步实现了政府行政管理体制的转

变。经过多次的改革与调整，我国的中央与地方关系不断得以完善，但是目前仍

存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构从上到下复制等问题。具体表现为

中央管理微观事务，地方承担宏观职能；微观管理权限和机构上收，地方推脱责

任；地方有事务，无钱，中央有钱，地方向中央跑等诸多方面。

一、中央与地方事务分工不明

我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力

机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策

和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其

他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文

化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事务：行政

领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人

大及其常委会授予的其他职权。按照地方组织法设立的地方政府的事务也是很大

的，有行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等。

把法律规定与现实中的中央政府事务和地方政府事务作一比较，我们不难发

现，目前各级政府事务缺乏明确而正式的划分。这是因为，尽管宪法原则上对中

央和地方政府职责范围作出了规定，却并未通过立法对各级政府的事务加以明确

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划分，以致在实践中各级政府间在事务上并没有明显的区别——除了少数事务如

外交、国防等专属中央政府外，地方政府的事务几乎全是中央政府事务的翻版。

缺乏明确的事务划分导致了两方面的后果。一是政府事务的界定存在着一定

程度的内外不清问题，即市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时存

在。政府和市场的关系以及政府的职能是随着制度、技术等条件而变化的。作为

转轨国家，我国政府由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才可以承担的

职能，与此同时，一些必须由政府承担的基本的公共服务职能又没有履行好。政

府职能的越位主要表现为：一方面，政府承担了不少应该由市场去做的事情，财

政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴；另一方面，能力比

较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能的缺位则主要

表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。

二是各级政府事务分配不合理，存在着一定程度的上下不清问题，即事务长

期层层下移，造成中央与地方事务错位，地方各级政府之间相互错位。首先，中

央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政

府，有些事务虽然明确归中央或省级地方，但在实际执行中发生了错位，也下放

给了基层。提供最基本的公共产品的职能往往由供给能力比较低的基层政府承

担。能力比较强的省、市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市

场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提

供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事务也分解给

了不同的地方政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济

发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。（宋立：《政

府事务、财权划分问题研究》，载《经济