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油气田开发面临的生态保护红线及对策

与建议

摘要：油气田开发工程是一项包含有钻井工程、井下作业工程、采油工程以

及油气集输、储运等多种工艺的系统工程。由于在这些系统过程中，未做好环境

保护工作，可能会对周围环境造成不同程度的影响。近年来，我国在资源和生态

管理领域应用红线概念和制度，形成了能源消费红线、水资源红线、耕地红线等

红线制度；而生态保护红线是继“耕地红线”之后国家层面的又一条“生命线”，

必将在未来我国的环境保护工作中发挥越来越重要的作用。

关键词：油气田；开发；生态保护红线

在当前生态环境保护新形势下，油气田开发建设与生态保护红线划定过程中

暴露出的国土空间规划中三条控制线的划定和落实、相关环保法律法规不够完善

和具体化、生态保护红线划定缺乏充分论证等问题，提出了进一步评估、梳理现

有生态保护红线的范围和功能分区、区别对待，增强生态保护红线禁止情况的针

对性，降低生态保护红线区域内油气生产设施退出的盲目性。生态环境部门正在

制定空前严格的生态环境保护法律法规，执行最严厉的生态环境保护督查与问责，

其中实行生态保护红线制度是最严厉的生态环境保护制度之一。如何破解油气勘

探开发、增储扩能建设、保产提效与环境保护，特别是与生态保护红线和自然保

护地保护之间的矛盾，成为当前形势下制约油气田开发建设的瓶颈问题之一。

一、我国生态保护红线制度的发展

随着我国经济的高速发展，生态环境保护问题日益突出。生态保护红线作为

主要的环境敏感区，是生态环境保护的核心。为加强生态保护红线的管理，国家

先后出台了相关的法律、法规及制度。

2011年10月，国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》中提

出了国家编制环境功能区划，在此基础上，对于重要生态功能区、陆地和海洋生

态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。这是我国首次提出划定生态红线。

2013年11月，中共十八届三中全会颁布了《中共中央关于全面深化改革

若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》中对于加快生态文明制

度建设，提出了建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严

格的源头保护制度，划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度，建立国

土空间开发保护制度。这是我国首次将“生态红线”概念正式完善成为“生态保

护红线”的国家重要文件。

2014年2月，环境保护部印发《国家生态保护红线—生态功能基线划定技

术指南（试行）》，为国家生态层面功能红线划定提供了技术支撑，其核心目标

是保障国家生态安全。这标志着我国国家层面生态保护红线的生态功能基线划定

工作正式启动。

2015年1月，新颁布的《中华人民共和国环境保护法》中明确提出国家在

重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格

保护。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统等区域应当采取措

施予以保护，严禁破坏。这是我国首次以立法的形式，对划定生态保护红线予以

规定。

2015年4月，中共中央、国务院颁布的《关于加快推进生态文明建设的意

见》中提出，要严守资源环境生态红线，树立底线思维，设定并严守资源消耗上

限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之

内。这标志着划定生态保护红线已上升为国家生态保护和生态文明建设的意志和

决心意识。

2016年3月，第十二届全国人民代表大会第四次会议表决通过的《关于国

民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议（草案）》提出要完善生态环境

保护制度，落实生态空间用途管制，划定并严守生态保护红线，确保生态功能不

降低、面积不减少、性质不改变。这就确立了划定并严守生态保护红线是“十三

五”期间生态环境保护的核心任务。

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于划定并严

守生态保护红线的若干意见》，进一步明确了生态空间和生态保护红线的定义，

提出了划定并严守生态保护红线的总体要求、总体目标以及划定生态保护红线的

具体要求、严守生态保护红线的管控要求和强化组织保障的要求，是我国划定和

管控生态保护红线的纲领性文件。

2017年5月，环境保护部与国家发展和改革委联合出台了《生态保护红线

划定指南》（以下简称《指南》）。为我国全面而深入开展生态保护红线的划定，

提供了重要政策和技术支持。油气田开发建设在国土空间上突出表现为点多、面

广、线长，与各类生态环境敏感区纵横交