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城市更新一二级联动模式的实践研究

摘要：

城市更新是十四五期间我国城镇化建设的重要战略方向，也是建筑央企参与

基建投资的重要领域。本文在梳理市场上城市更新常见运作模式的基础上，以城

市一二级联动模式为研究视角，从参与主体、土地财政等角度分析一二级联动模

式的难点及适用性、实施路径，并据此提出相应的建议。

关键词：城市更新；一二级联动；实施路径

1.研究背景及意义

1.1城市更新的概念

当前，随着我国城镇化进入新阶段，实施城市更新行动逐渐成为国家层面的

重大战略决策部署，肩负着有效带动社会投资和全面提升城市发展质量的重要使

命。2022年4月，城市更新纳入国家“十四五”规划102项重大工程项目。

城市更新的具体概念在国家层面、地方政府层面尚无统一、明确、标准化的

范畴界定。

在国家层面，2019年12月，中央经济工作会议首次提出“城市更新”一词，

指出要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租

赁住房；2020年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展十四五规划和

2035年远景目标的建议》中，指出要实施城市更新行动，推进城市生态修复、功

能完善工程，统筹城市规划、建设、管理；2021年8月，住房和城乡建设部《关

于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中指出，实施城市更新行动，

要严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁；2021年11月，住房和城乡

建设部《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》中指出，要推动城市结构优

化、功能完善和品质提升，科学有序实施城市更新行动；2022年3月，发改委

《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中指出，有序推进城市更新，加

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快改造城镇老旧小区，采用市场化方式推进大城市老旧厂区改造，培育新产业、

发展新功能，因地制宜改造一批大型老旧街区和城中村。

在地方层面，2022年5月，北京市《城市更新条例》（征求意见稿）中指出，

城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、片区区域综合性城市更新，

不包括土地储备、房地产一级开发等项目；2022年4月，兰州市印发的《城市更

新实施办法》中指出，城市更新是指对建成区城市空间形态和功能进行整治、改

善、优化从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境

品质、文化传承等全面提升的建设活动。

综上，关于城市更新的概念虽不统一，但国家和地方政府层面关于城市更新

的范畴已逐渐清晰，归纳起来，城市更新主要包括老旧小区改造、老旧厂区改造、

老旧街区和城中村改造、保障性租赁住房、片区区域综合性城市更新等类型；不

同类型的城市更新项目目标趋于一致，主要以提升城市功能、增强城市活力、推

动城市可持续发展为目标。

1.2政策背景

近两年，国家和地方政府关于城市更新的政策不断出台。2021年11月，住

房和城乡建设部在北京、西安、成都等21个市（区）开展第一批城市更新试点

工作；2022年5月，中国银保监会发文指出要引导银行保险机构支持城市更新项

目。2022年5月，国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见中

指出，吸引社会资本参与老旧小区改造，因地制宜积极探索保障性租赁住房模式

等。城市更新逐步成为城市基础设施建设的重要领域，是城市转型发展的未来方

向。

1.3研究意义

城市更新是社会资本方参与城市基础设施建设的重要领域。但社会资本方如

何参与城市更新，不同的角度有不同的看法，经济层面可行、社会层面有