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基于城乡规划法角度的控制性详细规划编制的思考

摘要：基于对当前控规发展问题的分析，提出了改善控规编制方法的理论构

想，最后对未来控规发展趋势做出了判断。

关键词：城乡规划法；控规；思考

我国的控制性详细规划(简称“控规”)是对总体规划和分区规划的深化、补

充与完善,为规划管理提供技术性管理文件和土地出让条件,并为修规的编制提供

依据。控制性详细规划成为我国城市规划编制体系中的重要组成部分，是历史发

展的必然结果。近年来一系列的规划法的颁布，例如《行政许可法》、《物权法》、

《城乡规划法》，让人们重新思考和认识了控制性详细规划的编制，控规编制的

方法必须寻求创新。2008年的《城乡规划法》首次明确规定公众可以在规划的

制定、实施和修改过程中发表意见,并将公众参与规划的程序予以制度化，从而

真正实现城乡规划法对公共利益的保护。

1当前控规发展问题分析

1.1难以兼顾公共利益和市场经济规律

在市场经济的条件下，我国城市规划的任务转变为:从城市和国家的整体

和长远利益出发，合理有序的配置城市空间资源，促进经济和社会的协调发展;

保障城市的公共利益，协调不同利益主体之间的关系;建立各种引导机制和控制

机制，确保城市各项建设活动的健康有序，规范市场行为;保障城市规划建设法

律、法规的施行和政令的畅通。

城市建设是对公共资源的占用过程。市场经济条件下，城市建设既有以

经营为目的的开发行为，也有以社会环境效益为目的的公益性建设行为。政府在

城市土地空间配置中占有主导地位，并通过城市规划确定哪些用地用于公益性建

设，哪些用地用于市场化开发，从而保障城市的合理发展。控规是落实政府目标

的重要工具。

在城市规划体系中，控制性详细规划的核心是保证发展中最大限度的公

平与公正。但是过分的依靠市场经济规律，由于行为主体不顾及其自身行为的外

部性，必然会造成对公共利益的损害。对于不同类型的地区，他们在经济环境、

地理条件、开发方式、居民诉求等方面均存在差异，体现公共利益的要素在不同

区域也有差别。因此，为了保证公共利益受到最大程度的保护，需要根据控规针

对的具体地区，具体社会经济环境对规划控制要素进行相应的调整。就目前的情

况来看，控规在编制过程中，在控制要素层面还很难实现这种调整，通常都是套

用现成的模式，引用相似案例的要素和指标进行控制，很难做到有的放矢。

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1.2编制层面的问题

控制性详细规划编制主体的混乱。控制性详细规划的编制和执行应该是

政府行为，代表全民的共同利益，但目前有些地方的控制性详细规划的编制是由

开发商直接委托、控制和决定，使控制性详细规划成为为局部利益服务的工具。

规划区范围划定不合理。规划区范围的划定有时不是根据行政区划、功

能组团、地理分界等来划分，而是根据开发项目、招商引资要求确定的，这使得

各项规划成果内容、要求不统一，且与周边规划缺少协调。如有的规划区面积有

8平方公里之多，有的规划区面积仅有十几公顷，差别较大。规划区范围太大，

易造成规划成果的内容及深度不够。

1.3规划编制组织的不适应性

当前城市发展的速度超过了历史上任何时期，各种跨越式发展的机会和

变化的可能性很大。而按照国家现有的规划编制体系，从土地利用的层面看，对

一个大城市而言往往需要在总体规划基础上，编制分区规划，再以总体规划和分

区规划为依据编制控制性详细规划。每一层面的规划都需要一个周期，