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ppp项目模式分析报告ppp项目模式分析

PPP模式即(PublicPrivatePartnership)公共政府部门与民

营企业合作模式，它以参与方双赢和多赢为合作理念，指公共部门与

私企建立合作模式，通过引入私人资本将市场中的竞争机制引入基础

设施建设，鼓励私企与政府进行合作，并给予私企长期的特许经营权

和收益权，从而加快基础设施建设及有效运营。

参与PPP项目的社会资本，(1)应该拥有强大的资金实力，因为

基础设施项目的投资额比较大;(2)这些社会资本应该是追求长期稳

定回报、而非短期超额利润的;(3)这些社会资本应该具有较强的项目

管理能力。因此，参与PPP项目的私营合作伙伴往往是银团、养老基

金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。

PPP模式的第一要素是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题，

而伙伴关系的首先表现是具有共同的项目目标。政府购买商品和服务、

给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作

伙伴关系的真实存在和延续。比如，一个政府部门每天都从同一个企

业采购办公用品并__明构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共

部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共

部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共

同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品

或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部

门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要

落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系

的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个

显著特征：利益共享和风险分担。

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，

还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行

过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性

的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是

很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不

过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。

既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地

共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使

作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的

投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，

也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也

有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没

有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经

济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企

业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜

欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是

其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府

采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过

程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系(PPP)中，公

共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承

担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项

目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基

本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以

在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风

险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具

体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”

的易发领域。由此，风险得以规避。

如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑

问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更

多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事

实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自

追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所以，我们强

调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的

“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

从发达国家的实践经验来看，那些规模较大、现金流稳定、长

期合同关系清楚、比