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调研报告：关于公立医院机构编制改革的的调查和思考

科学有效地核定公立医院机构编制工作，是推动公立医院改革的一项重要内容，

也是提高医院运行效率，减轻公立医院负担，促进医院“政事分开、管办分开”的重

要举措。目前，包括公立医院在内的事业单位人事管理相对滞后于机构的发展，严格

的编制管理限制了医院的发展，虽然政府在资金和政策方面加强了公立医院岗位管

理，但未脱离传统人事管理，在一定程度上影响了公立医院发展。

一、机构编制基本情况

按照调研安排，共调查了3所城市公立医院，3所旗县级公立医院和2所旗县级

中医院，2所妇幼保健院，1所区级公立医院。各公立医院已按2015年自治区编办

印发的《公立医院机构编制标准指导意见》（以下简称指导意见）核定了工作人员编

制。目前公立医院机构均为差额事业单位，隶属于当地卫生计生行政管理部门，财政

大多按照人员编制数的70%拨付人员工资。

各级公立医疗机构均按照国家要求内设机构分为综合管理、后勤服务、临床医技

三部分。为进一步降低成本，提高后勤服务的质量和效率，建立与社会主义市场经济

体制相适应的运行体制，部分公立医院已将后勤服务机构实行社会化管理。调查地区

公立医院均按照《指导意见》设置领导职数，其中临床医技机构的领导由具有专业技

术职务的医务人员担任。大部分医院设置院长、书记各1名，其余领导职数按照医

院等级设置。部分公立医院院长为本院主要科室专家，在医院科研领域发展上，有一

定带头作用。

人员聘用管理方面，三市公立医院均存在自主招聘编外人员情况，聘用人员主要

以技术人员为主。究其原因主要是近年来由于医疗业务井喷式的扩张发展，但基于编

制限制及财政能力困难等因素，逐年积累形成上述情况。按照调查地区来看，公立医

院从业人员中，编内人员仅占医院人员总数的50%左右。从人员结构来看，行政管

理人员和工勤人员占总编数的10%-19.8%。卫生技术人员中，个别地区医护比例难

以达到1:0.4的标准。

门诊量和床位使用率均出现大幅度变化。随着人们生活水平的提高，特别是健康

意识的上升，加之医疗保障报销制度的逐步健全，百姓看病就医倾向于到医疗条件较

好的旗县级以上公立医院就诊。因治疗需要，各级公立医院编制床位数不足现象突出，

个别地方病床使用率达到120%以上，超负荷运转。门诊量逐步上升，按照2008-2015

年数据来看，平均每年增长率均大于5%。

二、存在问题

（一）编制不足，开展业务空间有限

医院应设置的必要科室因为人员编制问题，无法开设，如乌兰察布市察右后旗人

民医院的儿科和传染病科。科室设置不全给百姓就医带来了困难，许多人不得不到外

地寻医就诊，增加了群众就医负担，也致使这些科室在本地区处于“零”状态建设。

按照201X年自治区人民政府出台的《全面推开旗县级公立医院综合改革实施方案》

要求，“每个旗县（市）重点办好1所公立综合医院和1所中医中医医院”，“旗

县公立医院看大病、解难症水平明显提升，逐步提高县域内居民就诊率”。科室设置

情况是医院服务能力提升的硬性指标，设置不健全，桎梏医院的长期发展。此外，按

照相关规定，医院职称数的聘用要按照编制数量比例核定，但部分三甲医院可聘用职

称人数远远小于医院拥有职称数。随着医院规模化发展，科室划分逐步细化，接受疑

难危重病人越多，治疗工作也越复杂。拥有专业技术职称的医务人员不被聘用，难以

带领科室人员开展相关工作。

（二）人员缺乏，医疗工作中存在安全隐患

医护比例失调，应对突发事件能力不够。包头市中心医院一些临床科室护士数量

明显偏低，存在夜班仅一名护理人员值班的现象。这导致一旦遇到突发事件，可能出

现应急能力的缺陷，暗藏医疗隐患。据了解，其他医院人员不足现象同样存在。有的

科室一人身兼数职，工作中会导致疲惫不堪，医疗质量难以提高。

（三）自主招聘现象普遍，同工不同酬凸显

为了解决医务人员匮乏问题，各级医疗机构均自主招聘临时工作人员，这一举措

为医院正常的医疗工作开展发挥了巨大的作用。从各地区来看，旗县级公立医院自主

招聘人员中，经济财力较好的地方能够实现同工同酬，经济财力较弱的地区，仅能保

证绩效考核部分实现同等待遇。而基本工资（财政负担部分）的差距将近2000元，

这使得临时聘用人员的队伍极不稳定，遇到条件更好的医疗机构或者能够解决编制身

份等问题，临聘人员就会选择离开。

（四）人才流失严重，引进人才困难

作为一个特殊的服务