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建设用地预审面临的问题与建议

建设项目用地预审制度作为国家管理土地资源的主

要方式，是对建设项目涉及土地利用活动进行审查的必备环

节，在引导建设单位科学合理选址，促进土地集约节约利用、

统筹土地利用和耕地保护、促进国家宏观调控政策的落实等

方面发挥重要作用，是实施土地利用总体规划，严格土地用

途管制的一项基本政策工具［１－３］。随着土地使用制度

改革的不断深入，建设项目用地预审工作也面临一些新的问

题，为保证新形势下建设项目及时、顺利的通过用地预审，

对具体行业用地预审的一般性规定进行细化，对特殊要求进

行明确，对保证报件质量、提高预审效率具有重要意义［４

－６］。本文依据建设项目用地预审管理办法和铁路建设项

目用地特点［７－８］，以铁路建设项目用地预审为例，对

铁路建设项目用地预审面临的问题进行详细探讨，并在此基

础上提出铁路建设项目用地预审的合理性意见，以期不断提

高铁路建设项目用地预审效率和质量，为其他建设项目用地

预审操作提供借鉴。

１铁路建设项目现状

１．１铁路建设项目分类分级管理现状

铁路建设项目的管理权限主要依据资金来源和项目性质

来划分，其中资金来源分为政府性资金、铁道部资金和铁道

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部所属企事业单位自筹资金三类。政府性资金指中央国债资

金、铁路建设基金、中央统借统还国外贷款等；铁道部资金

指铁道部更新改造资金、铁道部技术改造专项资金和铁道部

统借统还银行贷款。目前，铁路建设项目投资审核分类分级

中（表１），对由国家审批、核准的项目划分比较清楚，而

对由铁道部审批的项目分类还在不断调整中。铁道部负责审

核项目的项目类型、投资规模、用地数量十分复杂，而且项

目数量庞大，特别是更新改造项目，更是点多面广，类型划

分较为困难。根据对铁路建设项目类型、资金规模、用地量

的分析，每年铁道部批复涉及用地的更新改造项目多达几百

项，这类项目用地量大小不一，通常只有几亩，甚至不足一

亩；即使用地量较大，也十分分散，单块用地量也很小。

１．２项目审查程序与内容分析

实行审批制的投资项目，一般包括四个报批程序：（１）

对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；（２）开

展初测，编制可行性研究报告；（３）进行初步设计（初步

设计概算静态投资超出批准的可行性研究报告静态投资１

０％的，需要重新报批可行性研究报告）；（４）组织工程招

投标、落实征地拆迁、编制开工报告。实行核准制的投资项

目，项目申报单位仅需向铁道部提交项目申请报告，不再审

批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和开工报告。项

目申请报告主要内容包括：项目申报单位情况；拟建项目情

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况；建设用地与相关规划；资源利用和能源耗用分析；环境

影响分析；经济和社会效果分析；项目用地预审意见等文件。

一般情况下，项目前期工作由铁道部负责，委托设计单位开

展相关工作，建设单位要在可研批复或核准后才能确定，初

测、预可研、可研阶段建设单位都无法开展实质性的工作。

而《建设项目用地预审管理办法》中规定需审批的建设项目

在可研阶段、需核准的建设项目在核准前，由建设单位提出

用地预审申请，并负责相关工作。因此，按照铁路部门现行

工作程序，必然会出现用地预审阶段预审申报主体不明确，

相关工作不能顺利开展的问题。

１．３铁路建设项目用地特点分析

铁路建设项目大部分为线形工程，横跨数个地市乃至数个

省市，用地总量大，分布范围广。新建项目除车站、基地等

为块状外，一般为条状；技改项目用地一般为铁路沿线点状、

零星分布。如京沪铁路电气化改造项目，上海段长约６００

公里，总用地约８００亩，涉及安徽、江苏、上海三省（市）

的１２个地市，其中包括变电所１５处，每所用地１５亩左

右，供电段用地数目数百个，每处用地几亩不等。按照《建

设项目用地预审管理办法》的规定，由国土资源部预审的项

目需先到省级国土资源管理部门初审，部分初审单位又要求

先由市县国土资源管理部门审查，逐级上报，一项铁路建设

项目要经过大量的协调工作才能最终完成用地预审工作，预

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审周期长、难度大，需耗费大量的人力物力。