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环境保护执法中坚持“程序优先”的理念-

摘要：圆明园事件终会成为往事，喧嚣过后对其中蕴涵

的法理精神的思考或许是每一个法律人的基本要求。本文并不着

意于介绍圆明园事件的始末与细节，仅以圆明园听证会为引导，

论述环境保护执法中遵守程序的重要性。在环境保护中通过举行

听证会，以及严格对环境影响评价进行管理，逐步在环境保护执

法中树立“程序优先”的理念。

关键词：圆明园听证会法律程序程序优先环境影响评

价

一、圆明园听证会简介

2005年的上半年，关于圆明园的一系列事件，从最初的湖

底防渗膜铺设工程曝光到圆明园听证会的举行，从圆明园湖心岛

出租事件到承担圆明园环评单位的敲定等等，都使圆明园这一泡

经沧桑的历史古迹经常处于现代镁光灯的照耀下，牵制了无数中

国人的心。

因圆明园防渗膜铺设工程引发的一系列事件中，圆明园听

证会在环境保护领域应该是最富有意义的。从2002年开始，圆

明园就组织相关单位在经过研究论证后制定了圆明园水资源可

持续利用规划。圆明园湖底防渗等环境综合整治工程在未依法向

环保部门报告环境影响评价文件的情况下就擅自开工建设，于今

年3月份被媒体曝光。4月1日，国家环保总局正式下达了《关

于责令圆明园环境综合整治工程停工建设的通知》，从这一天起，

圆明园环境工程紧急刹车，由这一工程引发的“圆明园事件”成为

公众的关注焦点，从而引出中国首个“真正意义上的听证会”。

4月13日，听证会在中央电视台的直播下举行。这是国家

环保总局第一次召开公众听证会，它的全称是“圆明园湖底防渗

工程公众听证会”，被有的学者称为是有史以来我国环境保护领

域最大规模、最大影响的环境问题听证会，[1]与会的70多人中

不仅有相关单位的负责人，环保、生态、水利等方面的专家，更

有一些关心这一事件的普通公民，同时听证会还向媒体开放，公

众可以通过媒体了解听证会的详细情况。在听证会进行过程中，

有29人发言，18个表示凡对铺设防渗膜，占到了6成多，而支

持的只有5个，此外的6个发言没有涉及此内容。虽然这次听证

会还有许多不足之处，但这次听证会从代表的选定到过程的透明

等，都基本符合听证会的一般要求，在会上大家畅所欲言，取得

了较好的效果，体现了环境保护执法中坚持民主、注重科学的精

神，是环保领域开展公众参与的一次集中体现。

但是探究这次听证会举行的原因，就不容公众乐观了。如

前所述，圆明园湖底防渗等环境综合整治工程是在未依法向环保

部门报告环境影响评价文件的情况下擅自开工建设的，这本身是

一个程序违法问题，而这种违法行为竟持续数月处于环保机关和

文物保护行政管理机关的监督管理视线之外，这不得不引起我们

的重视。优美的生活环境是我们每一个人所需的，环境保护也就

相应地需要公众的参与和支持，每一项建设项目都或多或少地对

周围环境造成一定影响，只有按照法律规定的程序进行环境影响

评价和征求周围公众的意见，环境保护才能切实地贯彻下去。环

境保护执法中应该严格执行法律程序的规定，树立程序优先的观

念。下面将从学理上做简要论述。

二、“程序优先”理论及其价值

（一）法律程序的含义

“程序”在《现代汉语词典》中被解释为，“事情进行的先后

顺序”；《辞海》则将之解释为，“按时间先后或依次安排的工作

步骤”[2]这种界定都比较模糊，没有明确性。有学者认为，“程序

是人们对某种行为经过多次重复对其规律的认识和确定。”[3]学

者应松年认为，“程序表现为人与事件的相互作用过程以及复数

以上的人之间的相互作用关系，其中最重要的就是人对事件的参

与以及不断做出选择的过程”，[4]这一定义指出了程序的实质要

求。学者季卫东从法律的角度指出“程序主要体现为按照一定的

顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照

某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人

可以理解或认可的情况下作出决定。但要注意，程序不能简单地

还原为决定过程，因为程序还包含着决定成立的前提，存在着决

定当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保留着客观评

价决定过程的可能性。另一方面，程序没有预设的真理标准，程

序通过过程、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保

证决定的成立和正确性”。[5]以上定义对程序的认识更加深入和

细化，尤其是最后一个定义，将程序应用于法律领域，是目前对

程序的法律含义的比较权威的解释。