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城市公共设施致害赔偿主体

城市公共设施致害赔偿主体

摘要：城市公共设施的建设与管理主体经历了单一政府主体向社会多元化主体渐变的过

程，由此带来了理论界新的讨论：即公共设施致害赔偿主体的争论。

从目前争论的结果看，国家赔偿成为公共设施致害赔偿的大众观点。

但从提供与管理的多元化角度上来看，单一的国家赔偿似乎并不能很好的解决问题，本文

将就这个角度展开论述。

关键词：公共设施;国家赔偿;BOT模式

目前学者对于城市公共设施致害赔偿的研究和争论主要集中在：是否将公共设施对利用人

的伤害纳入到国家赔偿的范围。

对近年来的诸多文献进行研究，可以看出，将公共设施和致害赔偿纳入国家赔偿的范围已

经逐渐成为主流。

其实，对这一问题的分析，只需弄清两点：一是城市公共设施的界定以及现有城市公共设

施的建设与管理模式，二是现有国家赔偿的界定。

关于城市公共设施的界定，不同学者给出的解释众多纷纭，这里借用中国政法大学罗清云

的解释：公有公共设施就是供公众利用的有体物，它必须满足三个最基本的条件：其一为公

有，但公有并不限于所有权归国家或集体所有，其重心并不在于其所有权的归属，凡国家、

集体以及其他社会团体设置或非其设置但在事实上处于其管理状态，均可称为国家赔偿法意

义上的公有其二是公用，即设置或管理该设施的目的是为了供公众利用或公务使用;其三

是该设施应为人工设施，即行政主体通过人力劳动，加入人的意志的设施，自然物如河川、

湖泊等不在其内。

公共设施的提供经历了一个单一到多元化发展的过程：从最初的政府统一提供到政府放权，

公共设施逐渐实施社会化管理的过程。

但无论是过去的政府统一提供和管理，还是现在的社会化管理模式，因公共设施对使用者

带来人身伤害的赔偿主体一直未得到过明确。

我国目前立法上没有对公有公共设施致害赔偿作具体的规定和解释，理论界对公有公共设

施致害的性质也是争论不一。

实践中对于此类案件通常适用民法通则第一百二十六条的规定来解决。

这似乎已经很好地解决了公有公共设施的致害赔偿问题，然而实际上并非如此。

从建设和管理主体逐渐社会化的原因上分析。

(1)城市基础设施建设资金投入不足。

与一般项目不同，城市基础设施是公共项目，一般都具有公益性的特征。

最初，我国对公共项目的投资建设一般由政府部门完成，由于城市基础设施项目的公益性

特征，社会投资资金少，投资主体和资金来源单一。

目前，我国城市化进程加快，已经成为经济和社会发展的重要引擎，与城市化水平的快速

增长形成鲜明对比的是，长期以来我国城市基础设施建设投资比例严重偏低，投资总量明显

不足，财政不堪重负，资金投入难以继续维持，导致我国城市基础设施建设投资与城市经济

发展极不协调。

可见，建设资金短缺，是制约城市基础设施发展的首要问题。

要解决城市基础设施建设资金投资不足的问题，急需引入社会投资主体，扩大资金来源。

(2)城市基础设施建设管理效率低下。

2004年以前，我国城市基础设施假设多由政府直接投资，建设管理模式主要包括使用单位

自营模式、工程指挥部模式、基建处模式等。

传统建设模式存在着投资、建设、管理、使用一体化带来的部门垄断、效率低下和权力

寻租现象，投资规模扩大，三超(概算超估算、预算超概算、决算超预算)现象严重。

为缓解政府在公共设施投资领域的财政资金压力，提高建设管理效率，公共设施的社会化

开始逐渐出现并被接受，政府开始不断鼓励社会投资者广泛参与城市公共设施领域的投资、

建设与运营管理。

社会私有资金参与城市共公共设施领域的投资、建设和运营管理最为大家所熟悉的应该是

BOT模式：在这种模式中，政府授权私人企业建设和管理城市公共设施，通过经营收回投

资并获取一定收益，但是政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，

整个过程中的风险由政府和私人机构分担。

当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和

管理，这种模式中政府仍具有BOT项目的所有权，政府让渡给社会投资者的仅仅是项目建

设权和特许期经营。

这种社会化模式的公共设施建设和管理解决了资金来源单一化的问题，缓解了政府投资建

设的财政压力，同时政府的监督和限制以及最后的移交管理亦可以避免私人企业对公共设施

的垄断。

然而，这种模式在给社会提供更多城市公共设施的情况下，似乎也带来了一个问题：社会

资金参与提供的城市公共设施给使用者带来的人身伤害应当由谁来买单?政府还是私人企业?

这种赔偿适用应该是国家赔偿法还是民法?