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【实操必读】PPP工程实施全流程（完整版）

（PPP工程实施流程简图）

一PPP工程识别

政府和社会资本合作工程由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育工

程、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业

主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建工程或存量

公共资产中遴选潜在工程。

(2)社会资本发起。社会资本应以工程建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐

潜在政府和社会资本合作工程。

政府和社会资本合作工程由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作

工程进行评估筛选，确定备选工程。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选

结果制定工程年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的工程，工程发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)

的要求提交相关资料。新建、改建工程应提交可行性研究报告、工程产出说明和初

步实施方案。存量工程应提交存量公共资产的历史资料、工程产出说明和初步实施

方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及

公共服务类工程，适宜采用PPP模式。

财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物

有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注工程采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比

能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作工程全生命周期内政府支出成本现值与公

共部门比较值进行比较，计算工程的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式

是否降低工程全生命周期成本。

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据工程全生命周期内的财政支出、政府

债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的工程，开展财政承受能力论证，每年政

府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

二PPP工程准备

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或

其他相关机构，作为政府授权的工程实施机构，在授权范围内负责PPP工程的前期

评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、工程合同签订、工程组织实施以及合作

期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结

构。

工程组织实施通常会建立工程领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、

政府高层沟通、总体工作的指导等，工程小组负责工程公司的具体开展，以PPP咨

询服务机构为主要组成。工程实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工

作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

工程内部调查

工程实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、工程自身三个方

面把握，主要包括政府工程的批文和授权书、国家、省和地方对工程的关于土地、

税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等。社会经济发展现状及总体

发展规划、与工程有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有

收费情况及结算和调整机制等。工程可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设

计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、工程用地的征地情况等。

外部投资人调查

根据工程基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜

在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、工

程诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

通过前期的调查研究及分析论证，完成工程招商实施方案编制。招商实施方案主

要内容:

(一)工程简况

工程简况主要包括基本情况、经济技术指标和工程公司股权情况等。

(二)风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、

工程回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配工程风险。

(三)PPP运作模式

PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运

营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。选择适合的模式至关重要!

(四)交易结构

交易结构主要包括工程投融资结构、回报机制和相关配套安排。工程投融资结构主

要说明工程资本性支出的资金来源、性质和用途，工程资产的形成和转移等。工程

回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者