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城镇职工基本医疗保险制度的发展

1998年底国务院颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，标志着中

国选择了社会医疗保险，为城镇职工提供基本的医疗保障。城镇职工基本医疗保险将医疗保

险的目标人群界定在城镇里的有单位的工作人员，这样的界定，具有明显的二元经济色彩，

同时，可以看到明显的计划经济印记。而这些特征的存在，反复提示我们，中国城镇职工基

本医疗保险制度的形成和发展，离不开中国社会经济发展的大环境，离不开中国的国情。研

究中国城镇职工基本医疗保险制度的发展，必须坚持历史的、发展的观点，只有尊重历史、

坚持创新才能够不断推进研究进入更加深入、多维、广角的境界。

一城镇职工医疗保险制度的形成

改革以来城镇职工基本医疗保险制度的发展迄今经历了四个阶段。

（一）“两江”改革试点（1994～1996）

1994年，开始“两江”试点。按照党的十四届三中全会决定要求，国务院决定在江苏省镇

江市、江西省九江市进行社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度的试点，为全国医

疗保险制度改革探索路子。

1994年年初，当时的国务委员彭佩云同志率劳动、卫生等部门有关人员视察镇江、九江两

市，对医疗制度改革进行了部署。随后，劳动部、卫生部、国家体改委、国家计委、财政部

等部门分别组成镇江市和九江市联络小组，赴两市协助改革试点准备工作。1994年4月14

日，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部向江苏、江西省人民政府印发了《关于职工医疗

制度改革的试点意见》。之后，镇江市出台了《镇江市职工医疗制度改革实施方案》，九江

市出台了《九江市职工医疗社会保险暂行规定》。1994年11月18日国务院予以批复，

1994年12月开始实施。

“两江”试点的核心是探索“统账结合”的社会保险制度，重点解决单位和个人的缴费责任

和缴费比例，建立社会统筹医疗基金和职工个人医疗账户，以及设定医疗保险的保障范围和

职工的待遇水平；探索定点医疗机构的管理机制，通过支付机制的建立，规范供方服务行

为；从制度层面防范逆向选择和道德风险。[1]

（二）扩大改革试点（1996～1998）

1996年，国务院决定，在“两江”试点的基础上，扩大改革试点。1996年4月国务院办公

厅在镇江召开“全国职工医疗保障制度改革扩大试点工作会议”，会上，传达、部署了国务

院批准的《职工医疗保障制度改革扩大试点意见》，之后，全国29个省、市、自治区的58

个城市申请参加试点，有20多个省区的40多个城市的医改方案获准试点。

扩大试点的目的：一是可以在较大的范围内，进一步摸索积累改革经验，进一步完善职工医

疗保障改革方案，以便为在全国推行新型的职工医疗保险制度打下坚实的基础。二是通过扩

大试点，可以使各省、自治区、直辖市取得医疗保障制度改革的经验，为在全国推行职工医

疗保障制度改革进行必要的实践准备。

在“两江”试点的基础之上，各地的探索为实现改革的目标，做了大量有益的探索。由国务

院办公厅转发的国家体改委、财政部、劳动部、卫生部《关于职工医疗保障制度改革扩大试

点的意见》规定，职工医疗保障制度改革的目标是“适应社会主义市场经济体制和提高职工

健康水平的要求，建立社会统筹医疗基金与个人医疗账户相结合的社会医疗保险制度，并使

之逐步覆盖城镇全体劳动者。”

各地的试点，在中央的指导下，坚持如下原则。

（1）为城镇全体劳动者提供基本医疗保障，以利于形成比较完善的社会保障体系。

（2）基本医疗保障的水平与方式要与我国的社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相

适应，国家、单位和职工三方合理负担医疗费用。

（3）公平与效率相结合，职工享受的基本医疗保障待遇要与个人对社会的贡献适当挂钩，

以利于调动职工的积极性。

（4）职工医疗保障制度的改革要有利于减轻企事业单位的社会负担，有利于转换国有企业

经营机制，建立现代企业制度。

（5）建立对医患双方的制约机制，促进医疗机构深化改革，加强内部管理，提高医疗服务

质量和工作效率，遏制浪费，同时建立健全对医疗机构合理的补偿机制。

（6）推进区域卫生规划，有计划、有步骤地推进企事业单位医疗机构的社会化，逐步实现

医疗资源的优化配置与合理利用。

（7）公费、劳保医疗制度要按照统一的制度和政策同步改革，职工医疗保险基金的筹集方

式与基本结构要统一，基金使用可以分别管理，独立核算。

（8）实行政事分开。政府主管部门制定政策、规章、标准；职工医疗保险基金的收缴、给

付和营运等由相对独立的社会保险事业机构承担，加强管理和监督，保证资金的合理使用。

（9）对职工医疗保险基金实行预算内管