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城市更新行动资金来源路径

城市更新是对整个城市功能和空间布局的优化，往往涉及老旧

小区、厂房改造，历史城区保护更新，以及市政基础设施和服务设施、

城市公共空间等更新，顺利推进需要更新改造资金的持续有力注入。

对房屋产权人和土地使用权人而言，如何募集城市更新项目的资金以

顺利实施城市更新改造活动，是其重要关切。对地方政府而言，如果

没有社会资本的注入，仅靠财政资金，会面临更新改造资金不足的情

况，严重影响更新进程。对市场主体而言，参与城市更新项目是开展

投资，获取收益的重要渠道。

住房和城乡建设部2021年发布了《关于在实施城市更新行动中

防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，以下简称“63号

文”），对城市更新项目的资金保障政策和更新模式予以指导。

63号文明确：

一是，应探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政

策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，有效防范地方政府债

务风险，坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策，不得以

棚户区改造名义开展城市更新。

二是，应探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建

设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动

由开发方式向经营模式转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的

城市更新可持续模式。

63号文为各地正确建立城市更新发展模式提供了指导性意见，

“政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企

业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、

居民出资参与微改造”成为各地制定资金支持政策的原则性要求。实

践中，由于各地区对城市更新的定义不同，纳入城市更新范围的项目

也有所区分，因此城市更新项目资金来源路径有所差异。本文以北京

市为例，结合其他地区已有经验，对目前城市更新项目中的资金支持

路径进行以下梳理。

一、财政资金

财政资金的投入是各地城市更新活动的主要资金来源渠道之一。

《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）明确，市、区人民政

府应当加强相关财政资金的统筹利用，可以对涉及公共利益、产业提

升的城市更新项目予以资金支持，纳入城市更新计划的项目，依法享

受行政事业性收费减免，相关纳税人依法享受税收优惠政策。10号

文及四个配套细则明确，城市更新所需经费涉及政府投资的主要由区

级财政承担，各区政府应统筹市级相关补助资金支持本区更新项目。

对老旧小区改造、危旧楼房改建、首都功能核心区平房（院落）申请

式退租和修缮等更新项目，市级财政按照有关政策给予支持。对老旧

小区市政管线改造、老旧厂房改造等符合条件的更新项目，市政府固

定资产投资可按照相应比例给予支持。

从北京市的各项配套政策来看，主要包括以下几类：一是，属于

政府投资范畴的项目，依据《政府投资条例》，可以直接通过政府直

接投资或资本金注入方式，以及投资补助、贷款贴息等方式投资城市

更新项目，例如《加强腾退空间和低效楼宇改造利用促进高精尖产业

发展工作方案（试行）》（京发改规〔2021〕1号）中提到的，老旧

厂房改造、腾退低效楼宇改造等项目给予市政府固定资产投资补助资

金支持。二是，依据中央和北京市财政政策对满足一定条件的项目予

以专项财政资金补助。例如依据《国务院办公厅关于全面推进城镇老

旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）、以及《关

于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》（京建发〔2021〕121号）、

《关于老旧小区综合整治市区财政补助政策的函》（京财经二〔2019〕

204号）等文件，老旧小区改造等项目享有的中央专项财政资金支持

以及北京市财政补贴政策。三是，通过税费减免政策实施的补助等，

例如《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》（京经信发〔2022〕

68号）提出的，对于纳入城市更新计划的老旧厂房更新改造项目依

法享受行政事业性收费减免，相关纳税人依法享受税收优惠政策。

二、物业权利人自筹资金改造

就北京市而言，城市更新活动中的物业权利人包括不动产所有权

人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个

人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等。物业权利人是

城市更新改造的主体，自然可以通过自行筹措资金的方式实施更新改

造活动。

北京市的城市更新规定明确了可以探索使用住房公积金的方式

筹措资金，对实施危旧楼房和简易楼改建的城市更新项目，建立物业

权利人出资、社会筹资参与、政府支持的资金筹集模式，物业权利