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当代中国的农村权力配置

党政二元权力结构

众所周知，所谓国家权力配置,就是国家权力系统的设置、权力机构的分工、职能的

细化和权力主体相互关系的界定。根据其职能划分,国家权力一般包括立法权、行政权和

司法权。从国家权力系统的设置和权力所及的范围看,国家权力配置方式可以分为集权型

和分权型;从权力运作的形式和决策的方式看,国家权力配置可以分为民主型和专制型;

从国家权力配置的结构看,国家权力配置包括横向权力配置(即中央级权力配置)和纵向权

力配置(即中央和地方权力配置)。我主要探讨农村当前的权力配置状况。

农村公共权力的合理分配和有效运行,是农村民主政治建设的重要内涵，从根本上关系

着农村的团结、发展、稳定，过去和现在发生在我们身边的农村问题，追根求底，都与此

有关。诸如：权力边界模糊；有意或无意的争权；权力运行公开透明度不够，运行不够规

范；监督主体和监督方式、监督渠道不具体，导致监督乏力或监督过分。这些问题最终造

成了干部之间和干群之间猜忌、摩擦，以致对抗冲突，很多时候并不能完全归因于人的自

私自利、心胸狭窄等，制度不足可能是更深层次的原因。

党领导下的村民自治是当前我国农村基本的政治体制，党支部、党员队伍；村委会、

村民代表、广大村民；老年协会、妇联、共青团、民兵等是存在于农村的政治组织和政治

力量，在不同层次以不同方式参与农村公共权力的掌控和行使。农村的实际情况既需要一

个稳固的、权威的、高效率的政权，又需要对这一政权给予约束。结合一些政治理论和外

地经验，针对我们的问题，拟在农村政治文明建设上、权力配置上作一些探索，试行决

策、执行、监督三位一体的权力运行机制。

当代中国村级组织中，村支两委是最重要的正式组织。这种“正式组织”的基本特征，

就是经由政府认可并纳入了国家治理体系。农村的其他组织，实际上都是可以看成是村支

两委的“配套机构”。

建国60多年来，中国农村组织经历了不同的历史形态。土改时期的农会，合作化运动

中的乡（村）政府，合作化后期的高级社，人民公社体制下的生产队，撤社建乡后的村委

会等等，都是国家在农村建立的正式组织。无论它们以何种形态出现，其共同特征是：

（1）由国家自上而下地建立，（2）被纳入国家权力控制范围。中国农村基层组织的立废

变革，反映了农村不断被纳入国家权力范围的过程。这一过程也就是所谓农村国家化的过

程。农村国家化与农民政治化的结果，就是在国家与农村社会之间铺就一条自上而下的行

政轨道，国家的计划、任务、政策等由此可以贯彻农村，直达农户。农民也可以借此向上

诉求利益。

当我们聚焦于农村正式组织的权力结构时，不难得到这样一个总体性判断：中国农村

的权力结构是一种党政二元权力结构。在我看来，权力是以资源占有为基础、以合法的强

制为凭借、以一定的制度为规范的社会支配能力。权力结构就是权力的资源分配模式、来

源渠道、运行规范、支配力的强弱割据等结构要素的有机组合。根据这个理论视野来透视

中国农村权力关系变化的基本特征，就是自下而上的村民选举制度打破了过去单一的权力

来源模式——自上而下的授权。因此，中国农村正在发生着这样的政治变迁，即从以单向

授权为基础的一元权力结构向双向授权为基础的二元权力结构转型。

人民公社时期的生产大队，虽然在形式上也有党政之分，而实质上是以“党的一元化领

导”为核心的一元权力结构。它的政治基础是党对各级干部的任命制，它的经济保障就是以

公有制为基础的指令性计划经济。有了这样的政治经济制度，人民公社就是通过三级干部

之手，牢牢地控制公社的各种经济与政治资源。因此，农民个体谈不上什么经济自主权，

也就不可能有自由选择“当家人”的权力，尽管生产大队和生产队也是社员选举。

80年代以来的中国农村经济改革，最重要的结果就是促使农村社会经济资源从集中到

分散的转变，也就是从一元控制向多元控制的模式转型。农村经济改革的实质，就是通过

家庭承包制这一手段，把农村的生产性资源，包括土地和大宗生产工具（如耕牛、拖拉机

等）等从村级组织转移到农民家庭手中，由此赋予了农民的经济自由。尽管粮食、棉花、

烟草等战略性或垄断性农产品仍然保留了最低限度的国家控制，然而国家在征购这些战略

资源的过程中，直接进行利益交换的对象是农民，而不再是村集体。因此，村级组织难以

从农民与国家的利益交换中截留利益或从中渔利。这是村级组织职能结构变化的政治经济

根源。

社会经济资源从单一集体控制向多元控制模