盘活城市公园资产 助力提升城市品质.pdf

盘活城市公园资产助力提升城市品质

作者：张新民刁桂真

来源：《中国经贸导刊》2024年第01期

公园绿地是城市居民高质量生活的重要组成部分。2021年，我国城市公园绿地面积达到

83.57万公顷，人均公园绿地面积14.87平方米，形成规模庞大的城市公园资产，但其价值亟

待挖掘。部分国内外城市注重城市公园改造、与周边联动发展，取得不少成功经验，对我国城

市盘活公园资产具有一定借鉴意义。建议引入市场化运营机制，梳理并盘活存量公园资产，助

力城市品质提升，打造宜居城市典范。

一、我国城市公园绿地面积快速增长，已经形成了庞大的规模资产

（一）城市公园绿地面积快速增长

我国城市公园绿地面积从2001年的16.3万公顷增加到2021年的83.57万公顷，增长了

4.13倍。人均公园绿地面积从2001年的4.56平方米增长到2021年的14.87平方米，增長了

2.26倍。城市人均公园绿地面积占人均建设用地的比重从2001年的6.74%提高到2021年的

12.87%（见图1）。公园绿地是城市建设的重要内容，满足了城市居民的绿色生态需求。

（二）城市公园绿地建设形成庞大规模资产

住房和城乡建设部数据显示，2001—2021年，我国园林绿化固定资产投资累计达2.42万

亿元，园林绿化固定资产投资占城市市政公用设施固定资产投资比重总体上呈现先增后减趋

势，2012年最高达到11.76%，到2021年下降到7.01%（见图2）。2011年以来，每年在园林

绿化领域的固定投资保持在1500亿元左右，已经累积形成了规模庞大的城市公共资产。

二、城市公园资产价值并未充分释放，盘活资产价值存在堵点难点

（一）对城市公园资产价值的认识不到位

一是城市发展进入转型阶段，但对城市公园资产的认识没有适时调整。当前我国城市已

从外延扩张发展到内涵挖潜为主的阶段，需要通过盘活城市存量资产，激发城市活力。城市公

园作为一种重要的城市存量资产，运营思路相对单一，大多还停留在利用公园建设提升土地价

值、进行城市开发的阶段，公园资产价值并未充分被认识。二是对城市公园资产价值存在的潜

力认识不足。2022年5月，国办印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提

出，“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年12月，国家发展改

革委推出盘活存量扩大有效投资典型案例，温州体育休闲公园改造项目入选。大多数城市政府

仍未从增加有效投资、扩大消费的角度，认识到城市公园的投资挖潜空间。

（二）城市公园规划建设及配套相对滞后

一是与城市功能衔接不够。原有城市公园规划建设偏重于景观、生态和休闲功能，大多

缺少对经济功能、文化功能、教育功能、共享功能等方面的有效衔接，导致城市公园与周边居

住、办公空间的通达性不够，城市不同功能空间难以融合，特别是商务办公区域的各类公园对

城市商务功能的服务不够。二是生活设施配套不足。近年来兴起的城市体育公园，虽然增加了

体育设施，但并未考虑到居民运动之外的休闲、餐饮等其他需求，设施配置不足，功能发挥不

够，如出现停车场不够、空间浪费、功能单一等问题。

（三）现有管理运营缺少多元化的资金渠道

一是投入大收入少。城市公园需要在绿化管养、物业管理、设施维护修缮、节日活动等

方面持续投入，全国公园绿地年养护费用在3—15元/平方米不等，一线城市一个上千亩的公

园，一年财政投入就需上千万元。普通县级城市每年在公园绿化领域的维护费用也在数百万元

到数千万元不等，最多者达亿元。而大多城市公园作为公共产品免费或者只需支付少量的门票

提供给市民使用，收入远不足以平衡日常运营维护支出。二是过度依赖财政拨款，融资渠道单

一。城市公园的运营维护已经成为城市运营投入的一部分，并呈现逐年增加的趋势，在当前政

府财政收入下滑明显、负担不断加重的背景下，如果不能形成稳定收益机制，城市公园运营势

必成为政府负担。当前不少城市公园融资渠道单一，未能借用社会资本力量进行开发运营，导

致一些设计优秀的公园景观最终被闲置或荒废，造成巨大的财政和资源浪费。

（四）管理运营机制相对滞后

一是政府主导模式，市场化运营不足。目前我国城市公园管理和运营大多集中在政府部

门中，基本上是“自上而下、政府主导”的公园建设管理模式，对社会和企业等主动参与建设及

运营的引导不足，第三方运营市场发育滞后。近年来，社会对城市公园进行市场化运营的呼声

愈发高涨，但在实际运营操作中，