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中外行政组织体制比较研究

内容摘要：在某种意义上，中国新一轮政府机构改革的目标定

位是实现行政组织体制的理性官僚化。与西方发达国家普遍的非官僚

化改革方式相比，中国行政改革的官僚化目标定位有其历史和现实的

必然。为了使这一组织工具在社会主义市场经济条件下发挥更大的作

用，还需要在社会主义政治体制和操作技术层面完善其支持条件。

关键词官僚制理性效率法治

当代中国行政改革是一项复杂的系统工程。新一轮机构改革第一

次明确，行政改革不仅仅是转变职能、精简机构与人员，而是实行行

政组织的体制性重塑，以实现行政运行机制的规范化、科学化、法制

化。这标志着我国行政改革进入了全面的深化阶段。本文以韦伯的理

性官僚制这一组织工具作为参照系，来阐释中国行政组织体制重塑的

目标定位和价值取向，并提供几点建议性的思考。

一、官僚制的基本特征和时代价值

官僚制，又称科层制，在管理学中它是一个中性词，是指一种以

分部—分层、集权—统一、命令—服从等为特性的金字塔型的组织结

构形态，并非是官僚主义作风的同义语。这一组织形态有着不同的具

体形式。最典型的是韦伯设计的“理想模型”——建立在法理权威基

础上的理性官僚制。这种理性官僚制在现代行政组织中得到了最充分

的运用。

在韦伯式的官僚制模式中，行政组织及其官员的角色具有这些特

征：（1）明确划分机构与人员的职责权限，并由法规严格设定；（2）

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按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体

系；（3）组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行；（4）决定与

命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础；（5）严格的公

私分开，公务关系对事不对人；（6）根据需要对公务人员提供专业培

训；（7）公务管理需要专门的技术知识；（8）官员担任公务是一种“职

业”，这种职业不仅表现为经过公开考试选拔任职、培训，而且表现

为担任官职的官员要对组织的职务目标效忠（但不是与某一个“具体

的人”建立主仆关系）；（9）官员由上级权力当局任命，而非选举产

生；（10）官员的身份是终身性质的，但不承认官员占有职位的权利；

（11）官员接受一种通常是有“定额”的“薪金”，以及接受由退休

金所提供的养老保障；（12）官员升迁依据个人的资历或成就，或两

者兼而有之。

这种所谓的理性官僚制，只是韦伯设想的“理想类型”，现实中

的行政组织很少能够完全具备上述特征，并且它本身也存在着难以克

服的障碍（如可能出现对组织成员人性的压抑，对环境变化适应的迟

钝，以及目的与手段的倒置，等等）。但它至少为现代行政组织的发

展提供了这样几种基本的价值和理念：（1）对封建世袭制或家臣制的

否定。“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期

靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的

做法。”[①]（2）对形式平等的追求。法律和规则主义，保障了人人

在法规、制度面前的形式上的平等和非个人性。（3）对知识和技术的

重视。官僚制组织的基础是专业知识、专家职业，以及最广泛的社会

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招募来源，摈弃了身份制和世袭制下重视社会门第、出身、特权的传

统，促进了实证科学知识在行政管理中的应用和发展，也有助于职业

专家和技术官僚人格的发展。（4）对权力运行公共性的保障。非人格

化的普遍主义、制度化的公务关系、公私分离、对权力运用的严格限

制，最大限度地排除了个人的恣意武断和主观随意性，使权力关系社

会化。（5）对专业技术和效率的追求。专职化、层级化、权责一致、

一切按法律和规则行事，使公务活动具有严密性、可操作性、可预见

性、可计算性、可控制性。正是这些基本的精神和价值，维系着资本

主义政府组织的运转。

总之，官僚制作为一种理性和效率的组织工具，一方面，适应了

工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人

格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象。