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论现代官僚体制

摘要：从韦伯的现代官僚层级理论出发认识官僚制度的优缺点，引入新公共管理理论来反思

中国的官僚体制。

关键字：现代官僚制度优点缺点公共管理反思中国官僚体制

官僚一称自古就有，意指官吏。《国语·鲁语下》：“今吾子之教官僚。”；

《三国演义》第三十四回：“引一班文武官僚出迎。”。后来常用作贬义词。如：

官僚习气，官僚主义等。但这里的“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职

业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。

现代的官僚体制是由被称为“组织理论之父”的德国著名社会学家马克斯·韦

伯于20世纪初提出的。在他看来官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、

指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。

这种组织的形式、结构和运行机制，表现为高度理性化的法律规章和制度体系。

它的理性是一种工具理性，具体表现为它仿佛一架精心设计的机器，具有精密的

结构设计，从而具有特定的功能，功能的发挥是依靠所有部件的紧密咬合和秩序

协作而完成。官僚组织充分地体现了现代资本主义精神，它所的追求是通过稳定

的、有秩序的、分工合作且运作协调的组织体制来谋求效率。所以，效率是官僚

制的核心，法治是官僚制的灵魂。韦伯认为，从纯粹技术的角度看，官僚组织能

够取得最大效率。而从工具理性角度上来说，这种组织是进行社会管理最合理的

手段。官僚组织在精确性、稳定性、严格的纪律性、可靠性等方面，比其他组织

形式都要优越。资本主义的发展，使大规模社会组织迅速成长起来，官僚组织是

人类迄今发现的管理大型组织的最好模式。相对于传统组织和个人崇拜组织来说，

官僚组织的实质，就是抛弃人治，实现法治，屏蔽情感，崇尚科学。

传统组织从整体外观上来看似乎和现代的官僚体制一样拥有层级的分布，拥

有精密的分工也拥有合作的较高效率，但是深入内部分析我们就可以看到现代官

僚制度的真正依靠对象，即合理性与合法性。在官僚组织中，由制度规定组织层

级、部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门

结构，组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个

人忠诚和个人依赖。传统虽然也有规章体系，但它的典章来自传统习惯，组织成

员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上。所以，传统

组织中有法律制度，但不可能有法理权威，既不合法也不合理。

从韦伯提出的现代官僚体制的特点出发：

（1）合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式

将这种分工固定下来。

分工原则本来是亚当·斯密在《国富论》中提出来的。可以说，亚当·斯密

的经济学大厦，基石就是劳动分工。但是，韦伯则是从社会学意义上探讨分工问

题，他把专业化和人类理性紧密联系起来。从斯密到韦伯，分工的意义也从劳动

效率发展到社会结构。在韦伯的分工体系中，人的差别只有技术能力的差别，而

不再是身份和社会差别。所以，组织成员的选拔，必须采用考试方式。专业能力

替代了个人效忠，权力和责任属于职位而不属于个人，这些权力和责任以法律制

度的形式固定在组织之中，从史实上来看传统组织的分工并不具备这种特点，人

格化的影响十分巨大。

（2）层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织

是一个层级节制的权力体系。

等级制自古就有，而韦伯的官僚组织等级制与众不同。官僚组织中的职位，

按权力大小和“命令-服从”关系，形成金字塔形的等级序列。这种等级制同以

往的社会分层有着实质上的区别。以往的社会分层，如国王、贵族、自由民等等，

都是按人格身份形成的。在官僚制中是制度而不是身份赋予等级权力，成员有职

权的高低大小之分，但却没有身份地位高低贵贱的区别

（3）依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要

按章行事。

在官僚制中服从的是共同认可的规则，而不是因人而异的举措，或者是个人

的偏爱喜好。就连非常具体的报酬问题，也应当以固定薪金制来体现规则的力量。

在这里，“人治”被彻底摒弃。

（4）形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形

式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。

（5）组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文

件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。

（6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，

以及适应工作需要的专业培训机制。

通过传统组织与官