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工业用地招拍挂的重点和难点

作者：章林晓

工业用地由原先的协议出让转向现在的招拍挂出让，是我国国有建设用地出让方式和使

用制度的重大改革。工业用地为什么要实行招拍挂？工业用地招拍挂的重点和难点又在哪

儿？在具体的操作过程中应注意什么？这是大家关心的问题。

全面、正确、深入地理解这些问题，对做好工业用地的招拍挂工作事关重大。而要想真

正深入、全面、正确地理解这些问题，我们就得先了解一下工业用地招拍挂政策出台的过程

和背景。

工业用地招拍挂出台，主要经历了以下了几个阶段——

1、2002年5月9日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资

源部11号令），确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，规定：商业、旅游、娱乐

和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，前述规定以外用途的

土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂

牌方式出让。

2、2004年12月24日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28

号）要求，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件

逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。

3、2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31

号）明确提出，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，同时规定工业用地必须采用

招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

4、2007年3月16日，《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确

规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地

者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

5、2007年9月28日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国

土资源部39号令）规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地

有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

工业用地由协议出让到招拍挂出让的背后，是上述五大政策和法律法规的出台。对照一

下国土资源部11号令和39号令的区别，我们不难发现，39号令其实是在11号令基础上修

改而来的，修改的重中之重，就是根据《中华人民共和国物权法》、《国务院关于加强土地调

控有关问题的通知》及相关法律法规的要求，进一步扩大了国有建设用地招标拍卖挂牌的范

围，将工业用地也纳入到了招标拍卖挂牌出让的范围。

为什么要将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让范围，并且是名列各类经营性用地之首

呢？

国土资源部11号令第一次明确了经营性用地必须实行招拍挂出让，对招拍挂出让的原

则、范围、程序、法律责任进行了系统规定，核心是通过“公开、公平、公正”的市场方式

确定土地使用权人，这一既具有实体性内容又有程序性规定的部门规章一经面世，对我国经

济社会生活产生了巨大影响，被业界称为“第二次土地革命”。

但是，国土资源部11号令百密一疏的是，将工业用地遗漏在了招标拍卖挂牌出让范围

之外。由于各地招商引资恶性竞争的愈演愈烈，过去几年，许多地方对工业用地实行的，往

往是亏本的超低地价，甚至是零地价的供地政策，这就导致了极为严重的后果。

一方面，由于工业用地获得的低成本性，工业用地的需求从理论上讲是无穷大，自然造

成低水平的重复投资建设，粗放型经济增长方式进一步发展，投资随时有可能反弹，同时也

容易造成工业用地被长期圈占、撂荒闲置，坐等发土地增值财的现象，直接威胁到我国耕地

保护的红线；另一方面，也极易滋生土地腐败，出现以工业用地的名义申请用地，暗地里搞

的却是房地产开发的现象。另外，更严重的是，这种土地供应的二元政策直接导致了我国国

民财富的大量流失，并成为我国国民经济“三过”(贸易顺差过大、投资增长过快、流动性

过剩)问题的根源之一。（详细分析可参见本人拙作《警惕土地二元政策对国计民生的危害》，

2005年12月8日首发于人民网，多家国家级刊物对此文均有转载）

因此，将工业用地最终纳入招拍挂范围，是一种必然的选择。我们真正明白了工业用地

为什么要实行招拍挂的深层次背景，也就自然知道了工业用地招拍挂工作中需要着力的地

方。

工业用地招拍挂，在具体操作过程中要着力把握好