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第一章公共管理学概述

一、公共管理学

对公共组织尤其哪个是政府组织的管理活动以及规律的的研究，或定义于对公共组织如何有效地提

供公共物品的研究。

1、公共管理：以政府为核心的公共组织和其他社会组织以有效地促进公共利益最大化为宗旨，综合运

用政治、法律、经济和管理等多种学科的理论与方法，以民主和科学的方式行使公共权力，依法制定与

执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。

2、公共管理的本质特征

（1）公共性。公共管理的公共性包括两个层面的涵义：一是利益取向的公共性，即公共管理必须致力

于实现社会的整体利益，而非某一特定阶级和群体实现其利益的工具。二是公共参与性，即公共管理活

动是由政府以及其他社会组织及公民共同来完成。

（2）管理本质的服务性。即公共管理的所有活动的价值取向都应当服务于整合和优化社会的资源配置

以实现社会公共利益的最大化。

（3）政府与公民合作的共治性。即公共事务管理中必须通过实现政府和公民社会的合作来进行治理。

政府并非全能，其受到自身或是外部条件的影响，必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府的功能

不足或是失效进行调整，这些重要的资源就是社会中应当同样可以成为权利主体的其他公共组织、民间

组织和公民的力量。

3、公共管理的主体和客体

任何一种管理活动必然会有主体和客体。公共管理的主体是以政府为核心的公共部门和其他社会组

织，他们的行为代表公共利益。公共管理的客体是人类社会的各种公共事务，与此相关的公共政策、制

度和规范，以及主权范围内的全体公民。

主体：公共管理者、公共管理部门

（1）在政府组织、事业单位、各种非盈利组织以及其他社会组织工作人员构成了公共管理的主体，是

公共管理者。其体现了“公益人”的角色，代表公平、正义和自由等规范性的价值追求，是定位于促进

社会公共利益最大化的管理。其应具备一定的政治、道德、心理素质，掌握相当的知识，有管理者需

要的计划、组织、领导和控制的能力。为此，公共管理者必须加强自身修养，以便能正确而高效地进行

公共管理活动。

（2）公共管理部门包括政府部门及其它从事社会公共事务管理的非盈利组织。非盈利组织是不以盈利

组织为目的、从事社会公共服务的社会组织，在我国类似的机构被称为“事业单位”。

（3）公共部门管理主要是政府的管理，政府作为公共权力的执掌机构，地位极其重要。他的基本作用

就是维持、处理社会公共事务，保证全社会公平与效率的实现。其作用可分为两类：政治职能和公共职

能。进入20世纪以来，国家对社会经济生活进行全面的干预，使政府的公共管理职能日益强化和突出。

主要表现在：（A）保证和促进市场公平竞争。（B）参与经济运行，保障社会公共物品供给。（C）干预社

会运行过程，以实现既定的社会经济活动目标。

客体：公共管理者所要进行的公共事务管理涉及到人类社会的许多领域。除了私人事务以外，凡是那些

公民不能通过市场而得到的产品和服务都是公共事务所涉及的领域，都是公共管理所涉及的范围。包括

经济管理、社会管理、政治管理等

（1）经济管理。其管理效果关系到一个国家综合国力的成长状态，经济范畴的公共管理分别从社会经

济运行的内容和公共经济管理的调节方式两个方面来分类。

从社会经济运行角度看，公共经济管理包括对社会经济量、经济行为和市场结构的管理。

从公共经济管理的调节方式上看，主要涉及宏观调控和公共规制两大方面的管理。

宏观调控是指政府从保持社会总供求平衡协调和国民经济稳定快速发展的目的出发，通过运用宏观经济

政策调整宏观经济变量而影响市场变量，以引导市场经济主体行为的公共管理活动。

（2）社会管理。是公共管理的一般范畴，社会范畴的公共管理主要包括社会保障、对公共会资源用于

社会目标的有效利用和社会成员的全面发展。（A）社会保障有广义和狭义之分。（B）对公共资源用于社

会目标的有效利用，是关于公共资源的管理问题，包括公共资源的利用和公共环境的建设。（C）社会成

员的全面发展是公共管理的目的性任务。

（3）政治管理。是指政治决策的全程管理，包括对国家与政府制度的决策，对法律和社会安全秩序管

理规则的决策，对国家从事对外政治经济关系的决策。具体来说，政治管理通常包括了战略管理、决策

管理、程序管理、项目管理和绩效管理等内容。

4、公共管理和私人管理

“公”和“私”是相对的，公共管理在许多重要方面是与私人管理存在着差别的，主要表现在：

（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务的，追求公共利益，而私人管理以营利

为目的。