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第四章非政府组织公共事务管理

本章学习目的

非政府组织作为政府和企业以外的社会组织的第三种形式之一，在当前社

会活动的不同领域正在发挥着其不可或缺的日益重要的作用。随着我国市场经济

和政治文明的发展，我国非政府组织也得到了前所未有的发展。然而，在这种飞

速发展的背后，我国非政府组织发展也面临着许多问题。学员通过本章学习，需

主要把握非政府组织的作用和运行中的问题，思考从政府和非政府组织自身两方

面完善非政府组织的建设。

第一节非政府公共组织的含义和类型

本节学习要点

本节主要学习非政府组织的界定及其类型。

一、非政府公共组织的界定

非政府公共组织是一个至今没有统一定义的概念，一般来说，非政府公共组

织是指政府以外的不以营利为目的的并向社会提供公共产品和服务的公共组织。

它主要致力于促进经济和社会发展的公益性活动，专门提供政府和企业不能、不

愿和不能充分提供的公共服务。在国外，非政府公共组织多被称为非政府组织

（Non－GovernmentOrganization，NGO），除了“非政府组织”一词之外，还有

一系列名称用以描述世界上出现的这一类组织，如“非营利组织”“第三种类型

组织”“第三部门”“慈善组织”“社会基层组织”“民间自愿组织”“跨国社会运

动组织”“社会团体”“公民社会部门”等。

这些名称都可以一般地指各种有组织的民间志愿性组织及其活动，在使用这

些名称时主要遵循两个原则：一是根据各国的使用习惯选择名称，如“非政府组

织”在不同国家就有不同的含义，在西欧和北美指活跃在国际舞台上的非营利组

织，在东欧指所有慈善和非营利组织，在第三世界国家则指以促进发展为目的的

民间组织；二是根据描述这类组织所需要强调的相对属性而选择适当的名称，如

强调组织的存在目的不是为了营利或是强调组织与企业之间的区别时，就应选择

“非营利组织”，而强调与政府的相对独立性时，就应选择“非政府组织”或“独

立部门”，在强调组织的资料来源是私人慈善性捐款时使用“慈善组织”就更为

合适。

国际上，对于非政府公共组织的定义主要围绕以下几个方面：

第一种是给出法律上的定义。如美国税法501（C）条规定，免税组织必须

符合三个条件：一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性

和科学性的事业，或者是为了达到该税法明文规定的其他目的；二是该机构的净

收入不能用于私人以使其受惠；三是该机构所从事的主要活动不是为了影响立法，

也不干预公开选举。

第二种是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国家收入统计系统采用该

定义，该系统认为非政府公共组织与其他社会组织的区别在于，它的收入主要不

是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的借

款。

第三种定义强调组织的目的和功能，即组织的特征。如果某私人组织的目的

是促进“公众利益”或“团体利益”，则可以纳入非政府公共组织的范畴，否则

就不是。例如，沃尔夫认为非政府公共组织具有如下五个特征：一是服务大众的

宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致于任何个人利己营私

利的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供借款人减免税的合

法地位。《英国1601慈善使用权法》的序文中则规定：非政府公共组织是从事扶

弱济贫、资助教育、维修桥梁、道路、港口等公益性活动的组织。

第四种定义是由美国约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐，被

称为“结构—运作定义”。它的着眼点在于组织的基本机构和运作方式。凡是具

有以下五个特征的组织可被视为非政府公共组织的一部分：组织性、民间性、非

营利性、自治性和志愿性。

一般讲，非政府公共组织与其他社会组织有四个方面的不同：一是非政府公

共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，其从事的管理和服务活动

具有公共性；二是非政府公共组织在公共管理过程中，要保证其所从事的管理和

服务活动，具有客观性和公正性；三是非政府公共组织参与公共管理活动的范围

广，领域宽，涉及社会、经济以及教育、卫生、科学、文化等各个领域，并提供

大量的、直接的服务；四是随着社会经济的发展，非政府公共组织参与公共管理

活动的形式将不断变化，内容也将更加丰富，以适应高度专业化分工和社会化发

展的要求。

二、非政府公共组织的类型

1.以组织活动的范围分类。（1）社区或乡村的地方性非政府公共组织；（2）

全国性的非政府公共组织；（3