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（行政管理）行政管理的有效性及其对策研究

[内容摘要]：行政管理体制的法制化建设是我国改革开放以来就十分注重的问题，并取得一定的成果，但也存在一定程度的不足。其不足主要体现在行政组织法规不完善、行政执法监督法规不完备、行政管理程序法制化滞后以及国家公务员的法律素质有待提升等层面。在新一轮的行政体制改革中，应努力对这些方面予以改进。只有如此，才能使我国的行政体制改革迈上一个新的台阶。

[关键词]：行政管理；体制改革；法制化

自改革开放以来，我国的行政管理体制改革问题已经逐步展开，但改革成效往往并不尽如人意。此种情况存在的重要原因之一，在于改革中法制化建设的不配套与不完善则。正是由于此方面的不足，导致行政管理中难以真正使政府成为服务型与责任型的政府，而人治因素也成为制约行政管理绩效的重要因素。基于此，本文从法制化视角出发，从行政管理体制改革中法制化建设必然性的及其加强、行政管理体制改革中法制化建设的不足及其改进路径等层面予以分析，以期对新时期行政管理体制改革相关问题的研究，贡献自己的一得之见。

一、行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性

我国在行政管理体制改革中极为注重法制化建设。所谓的国家行政管理体制法制化是指国家在宪法的基础上，制定完备的行政管理法律规范，把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态，并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行，使行政活动沿着公众期望的方向，即民主政治的目标健康发展和有效运行，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。我国之所以对于行政管理体制改革中法制化问题十分关注，主要源于两方面原因：

（一）依法行政是依法治国的重要基础

依法行政就是行政机关行使权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律的规定。它要求公务员在法律规范的要求和束缚下，在人民群众的监督下，按照公正、合理、合法的原则从事公务活动，使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。依法行政是现代政府行使职权的基本准则。

在党的十五大报告中明确提出，要推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”[1]。为保障人民民主，必须要“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”[2]，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

在此过程中，各行政部门的领导干部必须要依法决策，进行行政工作，把行政管理纳入法制的轨道，依法行政。只有如此，才能尽可能避免行政错误，确保整个行政环境的良好运行，更有助于推进依法治国的实现。因此说，依法行政是依法治国的重要基础”。

（二）行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进

行政管理体制属于广义上的政治体制，但又具有独立性。在政治体制改革尚未全面启动的情况下，行政改革的政策空间主要集中在法律制度层面上。只有坚持法制先行，改革才可能取得宪法上的正当性。同时，行政改革旨在清除影响社会经济发展的体制性障碍，改革措施的强度与行政法治约束行政的程度相当。凡是需要作为行政制度的有机组成部分长期保留下来的改革措施，一般应当在行政法中加以规定。

在过去我国所进行的多次行政体制改革之所以不成功或“得而复失”的重要

教训就是不重视法治，主要就是在改革过程中，没有将相关层面的更新或变革以法令章程的形式制度化，以至于在改革的高潮过后，一些弊端会再现。正因如此，在今后的行政体制改革中，要需要加强法制化建设，不仅将行政组织的机构、职能、编制等，通过法律或行政法规来确定，而且逐步制定国务院各部门组织法（或条例）和省、市、县、乡镇政府的组织法，使之改革的成果在法律层面得到充分的体现，改革由此也必然会取得进一步的成功。

二、行政管理体制改革中法制化建设的加强

自1978年以来，我国行政管理体制进行了6次较大的改革[3]。尽管每次改革的背景不同，目标和任务不同，但每次改革时都对如何依法行政、加强法制化建设的问题予以高度重视，逐步加强行政管理的法制化建设。

（一）普法宣传和执法工作加强

自改革开放以来，我国不断加强了普法宣传和执法工作，使公民法制意识明显增强。如1989年颁布的《行政诉讼法》中规定“民”可告“官”的权利，1994年又颁布了《中华人民共和国国家赔偿法》，对国家赔偿的构成、范围、方式和计算标准作了规定，使公民可通过诉讼，依靠法律维护自己的合法权利。

（二）行政管理立法建设加快

在十五大上，提出了“依法治国”的方略，并把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。而我国的行政