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博观而约取，厚积而薄发。——苏轼

开发区与行政区体制合一的成功实践

——青岛经济技术开发区管理体制创新案例分析

案例：

坚持以改革创新的精神谋划发展，逐步建立一套科学

创新的管理体制和运行机制，是青岛经济技术开发区经济

社会可持续发展的根本动力。本文主要讲述青岛经济技术

开发区通过不断推进体制、机制的创新，成功实现与行政

区管理体制合一的案例。

案例背景：

青岛经济技术开发区1984年10月经国务院批准，

原规划面积为15平方公里，建在与青岛隔海相望的黄岛区

内。黄岛原来是青岛市所属的一个县级区，下辖四个乡镇，

基本上是以农业为主的城乡接合部，面积220平方公里（现

两区总面积为274平方公里）。黄岛区内有大型电厂、大

型油库、港口，基础条件与浦东有类似之处。

小平同志南巡讲话后，我国掀起了新一轮对外开放、

加快发展的高潮，在这一背景下，山东省委、省政府决定

加快发展外向型经济，尽快形成由东向西、由沿海到内地

对外开放的整体布局。为了贯彻落实省委、省政府的决策

部署，充分发挥开发区的体制优势和政策优势，带动黄岛

的发展，实现两区优势互补，1992年山东省和青岛市政府

将青岛开发区扩展到黄岛全区，开发区管委会与黄岛区政

府合署办公，两块牌子一班人马，开了全国沿海城市把经

济区与行政区融为一体的先河。

案例分析：

博观而约取，厚积而薄发。——苏轼

青岛开发区与黄岛区体制合一的成功经验，主要体现

在以下几个方面：

1、创新领导体制，两区部分领导交叉任职。两区体制

合一后，为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力

的领导，青岛开发区实行了一套机构、四块牌子的领导体

制，党政领导交叉任职。即：开发区的工委、管委和黄岛

区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）、

管委（区政府）的主要负责人由一人兼任，并享受青岛副

市级待遇。2005年1月，市委、市政府对开发区的领导体

制做了调整，规定工委书记、区委书记与区长可以分设，

适当时候也可以一人兼任，管委会主任可由工委书记兼任，

适当时候也可以分设（目前由1名青岛市委常委兼任开发

区工委（黄岛区委）书记、管委主任）。开发区工委（黄岛

区委）常委不超过11名；工委（区委）设副书记4名（目

前实际为副书记3名），管委会设副主任4—5名；设黄岛

区政府副区长3—4名。其中，2名副书记兼任管委会副主

任、政府副区长，分工各有侧重。

2、推进机构改革，两区部分部门合署办公。两区合一，

在管理体制的设计上，指导思想是向开发区靠，保持开发

区精简高效的特色。但完全按照开发区的模式设置也是不

行的，因为开发区是一个单一的经济区域；黄岛区是一个

行政区，对区域内的经济发展、社会管理与服务均要负责。

按照有关法律法规，还要设立人大、政协、政法等部门。

综合以上因素，两区体制合一时，在机构设置和人员编制

总量上，定了这样一条原则：1+11，即合并后的总量小

于原黄岛区的1（两个硬指标：合并前区直机关、事业单

位共72个，合并后精简为33个，精简幅度为54%；人员

编制由合并前的1155人压缩为766人，精简幅度为

2

博观而约取，厚积而薄发。——苏轼

34%）。采取的措施可以概括为5个字，即“合、撤、放、

改、转”，“合”就是将职能相近、交叉、重叠的部门合并，

如：组织部、人事局、编委办合并，一个机构多块牌子；

“撤”就是撤销一些专业性行政部门；“放”就是将政府“不

该管、管不了、管不好”