国土空间用途管制的基本思路与实施策略.docxVIP

国土空间用途管制的基本思路与实施策略

随着国土空间规划陆续批复，强化用途管控，提升用途管制制度体系的可实施、可操作性迫在眉睫。针对管制对象和范围界定不够明晰、核心管制规则尚不完善等困境，解析国土空间用途管制制度构建的现实需求，提出“分级、分区、分类、分步”的“四分”管制思路，细化“统筹—传导—落实”分级实施策略、“分区准入—用途转用”分区分类实施策略和“前端—中端—后端”分步实施策略。同时，为提升用途管制效能，需要加快推进试点探索，尽快完善关键环节的规则标准体系、系统高效的运作体系和创新有效的政策体系。

2015年，《生态文明体制改革总体方案》首次提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。2017年，党的十九大报告提出要将“国土空间用途管制”和“国土空间开发保护制度”作为生态文明建设的重要抓手。自2018年自然资源部组建以来，统一行使所有国土空间用途管制成为“两统一”的核心职责之一，构建全域、全要素、全流程国土空间用途管制制度体系是时代所需，更是现实所盼，是深化自然资源管理体制改革以及落实国家空间发展战略的重要抓手，对完善国土空间治理体系和提升治理能力现代化水平意义重大。当前，“三区三线”划定工作已全面完成，各级国土空间规划陆续批复，在总结实践经验的基础上，系统探究国土空间用途管制制度体系构建框架，健全关键制度，明确实施路径，推进规划有效实施，十分紧迫且具有重要的现实意义。?

为建立健全国土空间用途管制制度体系，从国家到地方相继开展了一系列理论研究和试点实践，在分区准入、管制规则、审批路径、信息化管理等方面取得了一定成效。相关研究主要集中在以下方面：①国外国土空间管控或用途管制经验总结和借鉴；②国土空间用途管制基本内涵、制度变迁、转型方向和制度体系的基础性研究；③不同区域、不同类型国土空间的用途管制规则、制度；④管制分类分区、空间准入规则、规划许可、纠错机制等关键技术方法。通过既有研究，在国土空间用途管制的内涵、体系构建思路、关键环节等方面形成了一定的共识，但系统的具体的核心管制规则、关键制度建设及制度实施路径的研究讨论和实践经验不足。本文结合地方实践，分析国土空间用途管制制度建设要求和地方现实困境及发展诉求，从增强实施性、操作性入手，重构国土空间用途管制理论框架，剖析国土空间用途管制关键内容，针对关键制度提出具体实施路径，在分析“为什么管”的基础上，侧重回应“管什么”“怎么管”的问题，为建立健全实施型国土空间用途管制制度体系提供参考。

国土空间用途管制制度构建诉求

1.1回应三大要求

1.1.1健全生态文明建设制度体系、着力推进中国式现代化的时代要求

生态文明制度建设是中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和不可分割的有机组成部分，这一性质是由中国特色社会主义制度的内在要求决定的。党的全会十九届四中明确提出，“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度”是完善和发展生态文明制度体系的关键任务之一。党的报告二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，深刻阐述了中国式现代化的中国特色和本质要求，这对国土空间用途管制制度体系建设提出更高更新的要求。以国土空间规划为依据，落实好对所有国土空间的分区分类用途管制，为生态文明建设提供高品质的国土空间开发保护格局成为重要任务。

1.1.2推动国土空间治理体系和治理能力现代化的治理要求

在自然资源部门“两统一”核心职责中：第一项统一职责即国家对全民所有自然资源资产进行管理，行使占用、使用、收益和处分的权利，是所有者意义上的权利；第二项统一职责即国家对所有国土空间范围内的自然资源进行监管，体现的是管理者意义上的权力。不管是行使所有者职责，还是管理者职责，都需要以国土空间规划为基本依据，遵循国土空间用途管制的基本要求，既包括对全民所有自然资源资产配置、处置的监督和制约，也包括对集体所有自然资源开发利用和保护的引导及监督。国土空间用途管制既是推动国土空间规划有效实施的重要环节，也是有效监督、约束开发利用行为的关键抓手。

1.1.3实现自然资源要素优化配置、探寻服务高质量发展新路径的发展要求

国土空间承载着所有人类社会经济活动，国土空间用途管制是建构底线约束与激励引导机制的关键环节，更是推动自然资源要素配置供给侧结构性改革的逻辑起点。为更好地支撑及服务经济社会的高质量发展，需强化相关“高质量发展保障部门”的使命和担当，持续健全国土空间用途管制规则，系统化推进自然资源要素与人口、资金、创新等的协调配置，注重重大战略的空间响应，通过空间准入、用途转用等手段，引导资源要素向重大战略承载区域、重大项目倾斜，既保障量的合理增长，又把牢质的高效提升，充分发挥国土空间用途管制在统筹发展和安全以及推进重大项目落地、乡村振兴战略、“放管服”改革等方面的关键作用