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西南交通大学政管理专业考研公共管理学笔记（张成福版）

第一章公共管理导论

第一节公共管理的意义

（卡尔森和欧尔曼）公共管理与公共行政的六点不同：

（１）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社

会价值以及官僚与民主的冲突；

（２）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政

治特色；

（３）以对中层管理者的使用关注，以取代政治或政策精英的观

点；

（４）倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共和私营部门的

管理差异极小化，而不是夸大它们的差异；

（５）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环

境，而不是过分关注法律、制度和政治过程；

（６）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或

社会学紧密关联。

公共管理的含义和性质

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛

运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，

提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公

共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在

于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理的性质在于：

（１）承认政府部门治理的正当性；

（２）强调政府对社会治理的主要责任；

（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济

问题中的责任共负；

（４）强调多元价值；

（５）强调政府绩效的重要性；

（６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；

（７）以公共的福祉和公共利益为目标；

（８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实

践者。

第二节公共管理学的发展与研究途径

１．公共管理发展之学科背景

从1887年威尔逊的《行政之研究》发表后，公共管理学便成为了

一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.Henry）

的观点，经历了不同时期的典范变迁。

第一阶段：政治与行政二分法（1900——926）。行政学者古德

诺于1900年提出政治与行政二分法之观点，主张政治是国家意志的表

现，而行政是国家意志的执行。行政学者怀特与1926年亦主张政治不

要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经

济与效率为目标。

第二阶段：行政原则（1927——1937）。在这个阶段，许多学

者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原

则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，这些原则可以被发现，

行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家，这些原则可以

不考虑环境因素而适用于任何地方。

在20世纪40年代之前，公共行政学乃立足于两个基本假设基础

之上，即政治与行政二分法和行政原则。这样的立足点，使公共行政

学科的发展产生了严重

的不足与缺陷。最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政的影

响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有对政治管理相关知能的探

讨。

第三阶段：公共行政即政治学。这一时期，公共行政开始向政治

学回归。然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追

求知识，对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言，形成了有

“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养，可以说没有多

大的建树。

第四阶段：公共行政即管理学。从1960年至70年代起，一部分

行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。

这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公

共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理，或类

同管理；三是企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩

效。这一阶段将公共行政专项管理，为日后公共管理途径的发展奠定

了基础。

然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。

质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比

政府有更高的绩效。

总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，

完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境

的差异，私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用

后便产生