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为什么要修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》

中国民办非企业单位数量多、规模小、能力弱、服务质量不高、社会公信力不足，难以满足人民群众日益增长的多元化需求，与发达国家社会服务机构相比存在较大差距。而制约我国民办非企业单位发展的主要原因之一，在于原有的法律法规难以适应新的形势。当前在慈善法将要正式实施的情况下，对《暂行条例》进行修订十分必要。

政策目标和要解决的问题

《暂行条例》修订的目的，在于更好地规范社会服务机构的登记管理，保障社会服务机构、发起人和受益人的合法权益，促进社会服务机构的健康发展。政策目标是通过条例的修订，营造好的政策环境，促进我国社会服务机构数量增多、结构合理、增强能力实力，使公共服务的效率与质量不断提高、社会公信力不断增强，能够提供更多的就业岗位，更好地满足人民群众不断增长的多元化需求。要达成这些政策目标，本次《暂行条例》的修订，需要重点解决长期以来制约我国社会服务机构发展的政策瓶颈问题。

社会服务机构登记注册难

我国现行《暂行条例》实行的是双重管理体制，由于找不到业务主管单位，或业务主管单位设置的门槛太高，以至于大量民间自发的社会服务机构无法在民政部门登记为合法的非营利法人，只能在工商部门登记或不登记。由于没有合法的身份，这些机构无法享受相关的优惠政策，难以发展壮大。

社会服务机构的扶持政策不到位

社会服务机构面临的最大困难就是资金与人才问题。然而，以往我国很多社会服务机构难以获得政府购买服务，也难以享受税收优惠，融资非常困难。根据清华大学公共管理学院NGO研究所的一项调研，我国社会服务机构的年度收入中只有2.5%的资金来源于公共部门，远低于世界平均水平。而在一些欧洲国家，这一比例高达70%左右。另外，根据《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》及其实施条例，企业或个人只有向基金会、社会团体的捐赠才可以享受税收减免，而民办非企业单位没有被列入公益性捐赠的名单范围，无法享受税收优惠。这导致我国社会服务机构年度收入中，95.7%的资金来源于服务收费，只有1.8%的资金来源于社会捐赠。另外，社会服务机构在户口、档案管理、职称和社会保障、培训等各方面缺乏配套的扶持政策，其结果是难以吸引和留住优秀人才。

社会服务机构规模小能力弱

社会服务机构公信力不足

少数社会服务机构名义上是非营利组织，实质以营利为目的，甚至坑蒙拐骗，从而影响了社会对整个行业的信任，制约了长远发展。这一方面在于社会服务机构的治理结构不完善，理事会和监事会形同虚设，行业自律机制尚未形成，另一方面在于政府以往重登记轻监管，以至于社会服务机构信息披露程度不高、公信力不足，社会服务机构引发的社会冲突时有发生。

七大主要突破

从《暂行条例》修订草案征求意见稿来看，有许多重大突破，有助于政策目标的实现。从长远来看，有助于提高我国社会服务机构的数量与质量，提高能力与公信力。

将“民办非企业单位”改为“社会服务机构”

长期以来，“民办非企业单位”的概念广受诟病。一是这一概念含义模糊，从字面上理解，这类组织具体是什么并不清楚，以至于这一概念长期以来并没有被公众认知，也不被社会服务机构的员工认同;二是这一概念无法与国际接轨，难翻译且不易被国外同行理解。而“社会服务机构”的概念，则能准确反映此类组织的特征。另外，社会服务机构被定义为“自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人”。不仅更全面准确，也更符合社会服务机构的实际情况与属性。

降低社会服务机构登记注册门槛

有条件允许社会服务机构设立分支机构

为促进社会服务机构做强做大，征求意见稿允许县级人民政府民政部门登记的社会服务机构在住所地县级区域范围内设立分支机构，但是县级以上人民政府民政部门登记的社会服务机构仍然不能跨区域设立分支机构。其主要原因可能考虑到监管能力有限，担心一统就死、一放就乱。虽然这种担忧有一定的合理性，但客观上不利于社会服务机构的规模化发展与品牌扩散。因为真正有必要且值得扩散品牌的社会服务机构往往不是基层的小组织，而是全国性或区域性的品牌机构。

完善社会服务机构内部治理结构与机制

完善社会服务机构的理事会、监事会制度是解决社会服务机构发起人(或捐赠人)、管理人、受益人相分离，防止管理人利用信息不对称欺骗发起人或受益人的最有效方法之一，也是政社得以分开的前提条件。为加强对社会服务机构的规范管理，征求意见稿对社会服务机构的理事会构成、职责和议事规则、监事(会)职权、法定代表人、理事、监事的任职资格和履职要求提出了具体明确的要求，以引导社会服务机构自我管理、依法自治。而这也是未来提高社会服务机构自律与公信力的基础条件。

加强社会服务机构的公信力建设

从政策层面鼓励扶持