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社会管理中的信访工作法制化建设和制度化创新

摘要：基层社会管理离不开信访工作创新。信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在，但这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施。因此，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设，不断推进信访工作制度化创新。

关键词：基层社会；信访工作；法制化建设；制度化创新

中图分类号：ｄ６３２．８文献标识码：ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００６０－０４

收稿日期：２０１２－０１－０８

作者简介：夏周青（１９５７—），男，海南东方人，中共海南省委党校新东方杂志社编辑部主任，研究方向为编辑出版学、社会学。

信访工作是党和政府联系群众的重要渠道，是为人民群众排忧解难的工作，是人民群众行使民主权利的重要途径，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。从短期看，信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在。从长期看，这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，如诉讼、仲裁、协商、调解等。实践表明，基层社会矛盾的化解离不开信访工作的创新以及信访工作制度化、规范化和法制化建设的积极推进。

一、我国信访工作迈入了法制化、规范化轨道

改革开放之初，信访工作从指导思想到工作机构、工作制度都难以满足“十年动乱”后历史遗留问题过多的现实需要。中央根据当时的形势和任务，于１９７８年９月和１９８２年２月先后召开了第二次和第三次全国信访工作会议，要求各地、各部门进一步抓紧落实党的政策，解决历史遗留问题，做好善后工作。

随着改革开放的不断推进，出现了许多新情况、新问题。各级党委、政府与时俱进，不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设。１９８２年４月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》。１９８９年１１月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强信访工作的通知》，明确了新形势下信访工作的指导思想、工作任务和原则方法。１９９５年１０月，中央召开第四次全国信访工作会议，提出加强和改进信访工作的措施，强调信访工作必须服从服务于全党全国工作大局，在正确处理改革发展稳定三者关系中发挥应有的作用。同时，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，标志着信访工作迈入了法制化、规范化轨道。

跨进新世纪，社会上长期积累的深层次矛盾和问题开始显现，并通过信访渠道反映出来，人民内部矛盾进入凸显期。中央审时度势，先后召开第五次和第六次全国信访工作会议，明确了“信访形势怎么看、信访工作怎么干”的问题，确立了以中国特色社会主义理论

落、事事有回音”，决不能推诿扯皮、敷衍塞责。⑵认真解决突出问题。要抓住重点和关键，着重解决案情复杂、久拖未决的疑难问题，着重解决责任主体难落实、工作难度大的复杂问题，着重解决涉及政策层面、需要完善相关规定的重大利益矛盾和突出问题。⑶严格依法按政策办事。决不能为求得一时一事的解决而突破法律法规和政策规定，出现新的问题。⑷及时就地化解矛盾。要按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的信访工作原则，强化地方和职能部门的主体责任，落实首办责任制；夯实基层基础，推进信访工作重心下移、关口前移，努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地。⑸强化思想疏导工作。在认真解决群众合理诉求的同时，要积极引导群众正确理解党的方针政策，正确行使公民权利、履行公民义务，理性合法地表达诉求，自觉维护信访秩序。

信访工作的法制化、规范化路径是强化思想疏导工作，思想疏导工作做得到位，社会矛盾的化解就顺利，基层社会的管理就有序。为了加强和创新社会管理，２０１１年夏，中共海南省委群众工作部正式成立，这是全国第一个省级层面的群众工作部，海南省信访局升格为正厅级单位，作为主管全省信访工作的省政府工作部门，与中共海南省委群众工作部合署办公，履行党的群众工作和信访工作双重职责。这是行政管理体制改革在海南的“先行先试”，同时标志着我国政府以群众工作统揽信访工作开始进入全新的阶段，也体现了我国信访工作的制度化推进。

二、当前信访工作面临的问题

领导干部定期接待群众来访，是坚持中国共产党的群众路线、密切联系群众的具体体现，是正确处理人民内部矛盾、提高党的执政能力的具体体现，对于深入贯彻落实科学发展观，坚持立党为公、执政为民，促进社会主义和谐社会建设，具有十