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（行政管理）行政改革

财政是以公共权力进行的资源配置。在历史的和逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。在人类开始出现的原始社会，就存在着一定的公共利益和公共事务，就需要一定的公共权力配置资源。如组织战争，进行祭祀活动，建设简单的生产设施等，都需要耗费一定的资源，并且需要社会成员共同商量决定资源配置，这可以理解为原始财政。国家财政是伴随国家的产生而产生，随着国家的发展而发展，依着经济运行和政治时局动荡而波动的古老的历史范畴。从历史演进的大趋势来看，财政制度的变迁就是从专制、人治财政走向民主、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权财政，再到公共财政，公共财政是与近现代民主政治和市场经济相适应的财政制度。预算作为一个重要的财政范畴，萌芽于国家财政的初步发展，其历史演变基本上也经历了从专制、人治预算到民主、法治预算的过程。本文就是通过分析预算的历史演变，来探讨现代政府预算的民主性本质特征。目前，关于预算的研究主要侧重于从现实的运作过程上，而较少从历史的角度来分析；对于预算政治层面的特征也主要集中于法治性、公开性等的讨论，而没有综合提升为民主性；特别是中国现代政府预算的起源问题，存在较大争议，究其原因可以理解为就是没有把握现代政府预算的本质特征。本文试图通过整理相关历史资料对这些方面的问题加以分析探讨。

一、从古代国家预算到现代政府预算

1、古代国家预算的萌芽及其特征

古代国家预算萌芽于国家财政的初步发展。原始社会虽然也有简单的财政活动，但这只是财政本身的萌芽，作为财政范畴之一的预算自然要在财政初步发展之后才可能产生。本文关注的是国家预算，所以就从国家产生之后开始分析。历史资料表明，从奴隶社会开始就出现了国家财政收支活动，如中国周代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或有个别的预计收支，据《周礼》记载，九赋、九式分别是国家的经常收入和支出。那时，国家预算开始处于早期的萌芽状态，其基本特征包括：

（1）王室私财收支与国家财政收支不分，“朕即国家”。如我国古代《诗经·小雅·北山篇》写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”

（2）缺乏统一的财政收支计划。古代国家主要是自然经济的生产方式，商品货币关系不发达，国家基本上是直接支配实物和劳动力，不可能充分利用货币形式对财政收支预先进行精确的测算，难以建立规范的财政收支计划。

（3）国家财政收支的决定无须经过法定程序审批。奴隶社会至封建社会，国王享有至高无上的权力，可以任意支配国家资材，由此，决定财政收支的安排无须经过一定的法律程序。至此可以总结，古代国家预算作为王权财政的重要范畴，表现出专制、人治的特征，并不是真正意义上的政府预算。

2、现代政府预算的产生及其意义真正的政府预算，即现代政府预算，产生于资本主义社会时期，是在资产阶级与封建统治阶级的斗争中逐渐确立的。随着资本主义生产力的发展，资产阶级的经济实力逐渐壮大，在政治上要求民主的呼声越来越高。在预算发展的早期阶段，它以确立立法机关的职责为目的。经过与君主政体的长期斗争，终于使立法机关控制了税收。在取得课税、修改税法和批准税收提案的权力之后，立法机关把注意力转到控制支出上。结果，立法机关要求每年提送预算报告，包括支出说明书和收入说明书。英国是世界上最高确立现代政府预算的国家。在1640年资产阶级革命胜利后，作为议会君主制的英国，其财政权已经全部被议会控制，1689年《权利法案》中重申不经议会批准通过，王室政府不得强迫任何人纳税，还规定税收如何使用及预算支出项目都必须经过议会批准，并要求按年分配收支，在年前做出收支计

划，提请议会审批和监督。其他资本主义国家的政府预算产生较晚，如法国在1817年，美国在1921年才真正确立预算制度。

总之，政府预算制度在历史上是作为国民议会控制、组织政府（行政机关）的财政活动的方法而成立和发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。资本主义生产方式的出现，商品经济高度发展，使得国家的财源扩大，收入和支出都大量增加。财政收支规模的扩大、政府部门和人员增加，要求政府有计划地安排资金，这就产生了政府预算的概念。政府预算也是近代政治民主化的产物。从西方看，资本主义生产方式出现后，经济力量逐渐强大的资产阶级，对政治权利的要求越来越高。资产阶级要求国与家彻底分离，通过议会控制政府财政收支。为此，资产阶级理论家提出了著名的“参与原则”，即未经人民的代表参与讨论和通过的税收和