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机构改革后，市场监管综合执法面临的6大问题

食药法苑

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基层市场监管综合执法面临问题及对策建议

——以慈溪市为例

浙江慈溪市市场监管局刘鹏飞

浙江慈溪市质量技术监督检验检测服务中心罗锋

按照中央和省委、省政府的统一部署，2014年宁波市启动市场监

管体制改革，在市、区县（市）两级同步整合原工商、食药部门职能，

划入质监部门食品生产监管职能，组建市场监督管理局，改为属地管

理。2015年，各县（市、区）市场监管局在“二合一”的基础上进一

步与质监局合并实行“三合一”，机构名称统一为“市场监督管理

局”。机构改革后，县（市、区）市场监管局做到了一支队伍管市场、

一次检查多领域，打通了部门隔阂，提高了执法效能，市场监管综合

执法力度明显加强，改革成效显著。但是，毋庸讳言，基层市场监管

综合执法仍然面临不少问题，在《深化党和国家机构改革方案》已明

确要求建立权威高效的市场监管体制机制、国家市场监督管理总局也

已于2018年4月10日挂牌运行的背景下，亟待上级部门在下一轮改

革中统筹解决。

当前基层市场监管执法面临的主要问题

（一）法规不完善，基层市场监管执法难度大

1、实体规定落后交叉竞合并存。基层市场监管“三合一”后，工

商、食药、质监职责交叉，一个案件可能涉及多部法律法规或规章，

执法人员在定性处罚时难以把握，主要表现在：一是法规落后于时代，

比如《产品质量法》已25年未大修，新《计量法》也是千呼万唤不出

来,《产品标识标注规定》则在2014年7月废止后就没了下文；二是

法律交叉竞合，如企业在未登记相关经营范围且未备案的情况下从事

第二类医疗器械经营，可以适用《公司法》第二百一十一条第二款规

定处以一万元以上十万元以下的罚款，也可以适用《医疗器械监管监

督管理条例》相关规定处以一万元以下罚款。三是执法解释不一，如

违法所得，原工商部门和原质监部门认为获利属于违法所得，原食药

部门则认为是全部货值。

2、程序规定内容不统一。原工商、食药、质监部门各自都有处罚

程序规定、案审规定、听证规定等涉及行政处罚的部门规章，这些规

章规定不一，执法实践中容易出错。例如，原食药部门处罚程序中有

合议环节、没有核审环节，原工商部门处罚程序正好相反，而原质监

部门的案审会设置跟前两者也有区别；又如举报投诉受理处置程序不

一，对于举报的受理，原工商部门规定自收到之日起7日内决定是否

立案，不予立案告知，特殊情况可以延长至15日。而原食药部门则规

定5日内决定是否受理，不予受理需告知，未告知的自收到之日起第5

日即为受理。程序规定不一致容易导致规章适用不当、程序违法等问

题，增加了复议诉讼被撤销或败诉的风险。

3、行政处罚的裁量和执行有困惑。比如《行政处罚法》和有关处

罚裁量规定中对减轻处罚和不处罚的适用情节不够明确，导致基层不

敢轻易适用减轻处罚和不处罚，有的处罚决定明显有违过罚相当原则，

容易激化社会矛盾。又如行政处罚的执行缺乏具体操作方式的规定，

比如《公司登记管理条例》第七十四条规定的“取缔”如何执行的问

题，《特种设备安全法》罚则中规定的“没收”对于附着在建筑物上

且不可移动的特种设备如何操作的问题，等等。

（二）人事不匹配，基层市场监管执法力不从心

1、人力和职责不匹配。基层“三合一”后，“人少事多”、“权

小责大”的问题十分突出。以笔者所在的慈溪市市场监管局（以下简

称慈溪局）为例，截至2018年5月，慈溪局实有行政事业在编人员

354人，其中稽查大队参公编制72人，约占20.34%。人数看似不少，

但对应的工作量则是压力山大：1、截至2017年末慈溪市在册经营实

体突破15万户，仅2017年即新增24177户，同比增长率达到

31.44%；2、2017年慈溪局共查办各类违法案件1480件，涉案货值

超过1000万元，罚没款1668.81万元，另办理移送公安司法机关追

究刑事责任案件21件；3、2017年慈溪局受理消费投诉举报5095起，

同比增长29.35%，其中多数为职业举报；4、2017年慈溪局共处理

110应急联动（如电梯困人或现场调解）217件；5、2017年慈溪局

共办理外地协查案件79件，上级交办质量不合格197件，市场反溯质

量不合格173件，外地移