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建设项目工程总承包（EPC）新要求初探

一、前言

2017年2月21日，国务院办公厅下发《关于促进建筑业持续健

康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），再次提出加快推行工程

总承包。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包，

培育全过程工程咨询。工程总承包已成为工程建设行业改革与发展的

重要突破口。

继国办发19号文发布以来，住房和城乡建设部相继发布了一些

规范和指导意见。2017年5月4日发布《建设项目工程总承包管理

规范》（GB/T50358-2017），2018年1月1日正式执行。为加快推

进工程总承包，完善工程总承包管理制度，提升工程建设质量和效益，

住房和城乡建设部组织起草了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总

承包管理办法》，2017年12月26日面向社会征求意见，正式稿将

于近期颁布实施。同时，住建部《建设项目工程总承包合同示范文本》

（试行）GF-2011-0216也已同步进行修订，其修订稿也将于近期颁

布。

二、新规范、新要求的指导意义

EPC项目在上述新规范新要求发布前，已经完成招标工作并进

场实施。为进一步学习理解工程总承包系列新规范、新办法和必威体育精装版行

业政策，全面提高EPC项目管理水平，为后续项目发包积累经验，针

对《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见

稿）（以下简称《管理办法》），结合EPC项目中片区实际情况，发

表一点看法。不当之处，请各位批评指正。

1.统一并明确了发包阶段和条件，明确规定了工程总承包项目的

适用范围

《管理办法》征求意见稿第六条规定，政府投资项目、国有资金

占控股或者主导地位的项目应当优先采用工程总承包方式，采用建筑

信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则

上采用工程总承包方式。同时强调建设范围、建设规模、建设标准、

功能需求不明确等前期条件不充分的项目不宜采用工程总承包方式。

《管理办法》征求意见稿第八条规定：建设单位应当在发包前做

好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方

案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目

范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度

要求确定后，进行工程总承包项目发包。

政府投资和国有资金控股或主导地位的项目，采用工程总承包方

式建设，有利于提高项目建设效率，加强财政和国有资金的使用安全，

结合工程总承包固定总价的计价惯例，能有效控制和避免传统设计、

施工分离模式下的“三超”问题（结算超预算、预算超概算、概算超

估算）。

目前各地实践中对发包阶段和条件规定并不完全一致，通常在项目立

项可研批复或完成阶段、方案设计或初步设计审批三个阶段均允许采

用工程总承包模式发包。

结合房屋建筑和市政基础设施项目的特征，及政府与社会资本合

作项目工程总承包的（PPP+EPC）实践需要，《管理办法》规定在可

行性研究、方案设计或初步设计完成三个阶段期间均可以进行工程总

承包发包。

同时，考虑到国内房建和市政项目的工程总承包单位的管理模

式，还处于传统施工总承包逐渐向工程总承包转型期间，为了避免在

不了解工程总承包核心特征和风险管理的情况下，盲目推行工程总承

包，导致市场管理混乱和发承包权利义务不对等，特别强调无论在哪

个阶段发包，均需要项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投

资限额、工程质量和进度要求确定后才能进行发包。

EPC项目在实施过程中，建设范围、建设规模、建设标准、功

能需求不明确问题比较普遍，尤其是建设规模、功能需求不明确两个

问题，矛盾很大。前期规划深度不足，落地性不强。工可在批复后，

初步设计阶段反复修改，设计方案无法稳定。总承包合同中，漏项较

多，后续不断增补。合同条款明确约定设计单位承担项目初步设计与

施工图设计，实际情况是设计单位进场后，抛开已有工可方案，从方

案阶段重新设计，带来工作量的增加、费用的增加，且造成工程进度

上的滞后。EPC项目进场后，城市设计、河道方案均未明确，导致初

步设计无法开展或大量修改。道路基础设施不完善，无法先行配套到

位，将对后续地块出让和开发，带来极大的影响。后续项目在考虑采

用EPC模式发包时，应以此为戒。

EPC项目中标单位均为联合体，以施工企业作为牵头人，设计

单位和施工单位组成联合体，参与工程建设。实际工作中发现，设计

工作