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城市管理综合执法问题与建议

1天津市城市管理综合执法取得的成效

目前，天津市的城市管理综合执法的行政主体是天津市城市管理综合

执法局以及下辖的各区城市管理综合执法局，天津市城市管理综合执

法局是天津市市容和园林管理委员会下属行政副局级单位。目前城市

管理综合执法主要集中行使以下几个方面的全部或部分行政处罚权：

一是法律法规有关市容环境卫生方面的全部处罚权；二是法律法规有

关城市园林与绿化方面的全部处罚权；三是关于公共交通安全方面除

机动车和非机动车外的违法占道行为的处罚权；四是在城市规划管理

方面没有法律允许私自建设行为的行政处罚权；五是行使工商行政管

理方面法律、法规、规章规定的对占用道路无照经营行为或未在指定

地点经营并影响市容的违法行为的行政处罚权。[1]天津在城市管理综

合执法不断完善的过程中，对执法部门过多、执法队伍庞杂等问题进

行资源整合，积极规定了城管执法范围，合理分配资源，有效集中了

执法力量，进一步提升了行政执法的工作效率和执法的力度。构建明

确职能界限，精简综合执法队伍，重心下移，将队伍下沉至各街道，

同时将权力下放，强化属地管理及权责对等，大大提高了综合执法效

率。

2天津城市管理综合执法存在的问题

2.1执法依据不足

城管执法部门的处罚权来源于行政处罚权的转移，在执法过程中，往

往都是在“借法执法”，在实际中缺乏可操作性，作为执法依据的规

范性文件，也存在着各种问题。[2]由于行政法律规范和地方性立法不

健全，导致与其他政府部门执法边界划分不清，处罚范围不明，甚至

出现无法可依及真空地带的情况，影响了执法的严肃性，也为违法行

为提供可乘之机。

2.2城管执法部门协调工作难

从2012年开始，天津市城市管理综合执法局实施重心下移，各区执

法队伍“下沉”到各街道办事处，由街道办直接领导，执法分局业务

指导。由于城市管理涉及部门众多，需要其他行政部门支持和配合，

但在实际工作中缺乏协调联动机制，无法形成合力，严重地影响了执

法的时效性。

2.3执法人员素质参差不齐

一方面城市管理综合执法虽然有明确的执法主体与职责分工，但是由

于部分执法人员业务水平有限，不能全面掌握相关的法规法条，同时

由于聘用大量协管员，缺乏培训就仓促上岗，导致执法人员素质参差

不齐。另一方面媒体曝光执法人员“暴力执法”，乱作为以及同事不

同罚的情况，以及部分执法人员在执法中服务意识欠缺，为民服务的

宗旨观念淡化，态度“冷、横、硬”，甚至出现“吃、拿、卡、要”

的情况，严重影响公正文明执法。

2.4执法过程中执法程序不规范

一是在行政执法过程中，出现不按规定使用正式法律文书，不履行告

知义务，取证手段不合理等现象，严重损害了相关人的人身与财产权

利，甚至构成违法犯罪情况；二是由于执法人员的法律素养不同，出

现凭借主观臆断，滥用自由裁量权，“人情”大于“法治”的情况，

严重影响了执法公平公正性。

3天津市城市管理综合执法问题的原因分析

3.1法律法规不完善

目前城市管理综合执法的依据是1996年颁布的《行政处罚法》，但没

有一部适合城市管理综合执法的法律文件，在具体执行过程中只能借

法执法，缺乏足够的独立性、权威性。天津市城市管理综合执法的法

律依据主要是政府及地方性的法律法规，根据《行政处罚法》第十六

条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府

可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身

自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”也就是说城管执法只能查

扣“物”，无法限制人，在执法过程中就会出现暴力抗法现象，使执

法工作缺乏严肃性和权威性。

3.2缺乏有效的统筹协调机制

城管执法主要行使的是其他行政部门分割出来的权力，但在实际操作

中并不能完全脱离原有部门，需要原有部门的配合与帮助。特别是一

些较为专业的领域，城管执法人员只能运用自由裁量做出判断，有时

是否违法无法判断。[3]再如执法中遇到的暴力事件，需要与公安机关

协力解决。由于协调机制不健全，处理事件需要各部门配合时，各部

门之间的执法工作不是靠制度来维系，而是靠关系来维系，不利于工

作的开展，降低了执法的效率。

3.3人力配置不合理

对于综合执法人员的身份定位，天津市在开展城市管理综合执法初期

就着重指出要加大协调力度，对机构设置、人员编制要各部门统一协

商解决。但由于政府在编的正式人员数量不足，与其繁重的工作不相

匹配，因此出现了编制混乱问题。目前天津市城管队伍主要由两类人

员组成：一类是由公务员、参照公务员法管理人员及以工代干人员组

成的正式人员