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国土空间规划体系下的海南省城镇开发

边界管控研究

摘要：随着城镇的快速发展，城镇与城镇之间的时空耦合关系被破坏，城镇

规模的扩张造成了城镇的自然生态本底迅速恶化，人地关系日益紧张，亟待从生

态文明视角探讨城镇发展的可持续。在全国范围内实施“三区三线”划定与控制

的大环境下，城镇开发边界的划定与控制，是优化城镇发展与生态环境保障体系

的一个关键的政策手段。为此，对新时代城镇开发边界控制的运作机理与控制方

式进行探讨，以提高城镇开发边界控制效能，是论文的着眼点。

关键词：国土空间规划；城镇开发边界；管控体系

1.城镇开发边界的内涵

城镇开发边界是指在特定的时间范围里，为适应该地区的发展需求，完善其

功能，提升其空间品质而制定的硬性界线。在国土空间规划中，在对开发边界进

行划定时，应该以对资源、环境的承受力评估为基础，并对其进行适当的土地利

用，从而将那些不能进行开发建设的区域作为重点。在定界的过程中，对增量进

行有效的控制，将现有的存量进行有效的利用，对结构进行优化，提升效率，提

升集约化水平，对城镇的生产、生活、生态等方面进行全面的规划，将地方的自

然和人文特征加以凸显，创造出一个高质量的居住环境，让城镇达到一个自然化

的状态。在城镇开发边界控制区外，除了重要生态功能、市政基础设施、交通基

础设施、生态修复工程等用地，在原则上都不允许进行城镇的发展和城镇的集中

建设。在指导开发时，要以自然景观和其他一些重要的生态因素为重点。

2.管控体系构建的目标

2.1促进城镇的高效、集约与和谐发展

以满足社会、经济、文化发展等建设需要的城镇用地为主体，从城镇建设用

地、工业用地、生态保护与发展等方面，对城镇开发边界进行控制，从规划制度、

管理流程等方面对海南省直机关工作链进行创新与优化，推动海南省直机关对城

镇用地进行专业化、精细化管理，以缓解城镇用地与城镇发展的冲突，提高单元

土地利用的效能。

2.2保护自然资源、维护生态系统的完整性

在生态文明的大背景下，为防止海南的生态环境被破坏，必须考虑到海南河

流和生态廊道等天然生态空间的完整性和连续性，对城镇开发边界进行科学划定

和严格控制。

3.管控体系构建的原则

3.1底线管控

要坚持“三区三线”的划定，以保护城镇的主要自然因素为中心，以城镇的

发展为中心，坚持城镇的发展方向，实现城镇的有效发展与有序使用，保持城镇

的良好发展。

3.2依法依规

在对国家相关政策、机制和行政流程进行全面梳理的前提下，建立城镇开发

边界管控体系，从而明确目前城镇发展和保护面临的各种冲突，并在顶层设计层

次上对政策创新的发展趋势进行了阐述。

3.3统筹安排

确保海南省域城镇用地范围的划定和执行，优化土地利用和土地利用的调控

机制，从“布局”和“总量”两个层面探索城镇用地供需之间的供需关系，推动

海南城镇用地红线动态维持、监测和管控工作的有效推进。

3.4弹性适应

以海南国土空间规划划定的开发边界为依据，对各地区、各部门建设项目进

行符合性核实，实现开发边界的动态优化和效落实。

4.国土空间规划中城镇空间及城镇开发边界管控策略

在城镇空间规划过程中的柔性管理当前阶段，城镇开发边界管控已经从原本

单纯的城镇扩展及耕地保护控制，逐渐转向防止城镇过度扩展，促进城镇高质量

发展及打造科学、美丽的国土空间。在这种发展背景下，城镇开发边界不应该仅

仅建立一条刚性的管控线，更要充分体现出国土空间规划过程中的弹性管理需要

和精细化管理需要。城镇开发边界划定，主要是要划分城镇集中建设区边界、城

镇弹性发展区边界和城镇特别用途区边界3条线，从而形成3个不同的区域，为

城镇发展预留充足的空间。

4.1有条件建设空间

适宜的建设空间主要是以弹性的空间为主体，遵循城镇特定的发展规律，构

建可发展的空间系统。利用该模式，可以对城镇发展现状进行直观的认识，进而

对城镇未来发展潜力最大的区域进行分类，为城镇未来发展规划提供依据。在此

基础上，本文提出了一种新的城镇规划模式，并对该模式进行实证分析，得出该

模式在城镇规划中的应用前景。然而，城镇发展本身存在着一定程度的不确定性，

这种不确定性不能通过目前已有的规则体系及相关制度来对其进行控制，所以需

要为这种不确定的因素预留出一个合理的空间，以便于未来根据具体情况对其进

行调整。

4.2打造城镇边界，开发