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南京市城市应急避难场所规划与建设问

题评价

摘要：城市应急避难场所是城市发生灾难后的重要生活保障，是灾民避难和

灾后救助的重要载体。近年来，城市避难场所建设开展得如火如荼，但是避难场

所在建设过程中仍存在诸多问题。本文主要分析南京市各区应急避难场所的供给

和需求之间的关系及主要矛盾，提出解决避难场所建设问题的规划对策和建设方

式。

关键词：南京市；应急避难场所；供需关系；建设意见

0引言

我国是一个自然灾害多发的国家，由于地域广阔，几乎每年会发生旱灾、洪

涝、台风、地震等自然灾害。这些自然灾害严重危害了人民的生命安全，同时也

对城市造成了巨大的毁灭性灾难和财产损失，例如汶川地震、玉树地震、新疆地

震等。而城市应急避难场所的建设为灾难提供了保障，应急避难场所是灾民避难

和灾后救助的重要载体，加强其建设和研究是增强城市应对突发灾害能力的迫切

需求和必然选择。1993年，我国首次提出建立应急避难场所后，相关法律法规

推动着各级各地应急避难场所的建立。近年来，城市应急避难场所的建设取得了

斐然的成果，但庞大的建设数量背景下潜藏着诸多问题，如避难场所建设规模无

法满足城市避难人口要求，已建的避难场所设施配套不足，已建避难场所缺乏有

效管理等问题。

本文基于上述背景，梳理分析了南京市应急避难场所的分类情况，明确应急

避难场所的建设指标，分析南京市避难场所建设的供给与需求情况，提出合理的

建设意见。

1研究区域概况及数据来源

1.1区域概况

本文的研究区域为南京市，江苏省省会、中国东部地区重要的中心城市、全

国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。总行政面积为6622.45平方公里，下辖

11个区，包括玄武区、秦淮区、鼓楼区、建邺区、栖霞区、雨花台区、浦口区、

江宁区、六合区、溧水区、高淳区。至2019年末，南京市常住人口850万人，

城镇人口707.2万人，城镇化率83.2%。

1.2数据来源

本文避难应急场所建设有关数据主要来源于统计数据网站、相关应急避难场

所规划及规范查询。应急避难场所规划数据查询资料包括：《南京市应急避难场

所建设指导规划（2016-2020）》、南京市控制性详细规划现状、《防灾避难场

所设计规》（GB51143-2015）和《城市应急避难场所建设技术标准》

（DGJ32/J122-2011）等。

2应急避难场所分类及相关要求

2.1南京市应急避难场所分类

根据《南京市城市应急避难场所建设指导规划》，结合南京市的具体情况和

应急避难场所功能，将南京应急避难场所分为三类：中心避难场所、固定避难场

所和紧急避难场所。

中心避难场所：场地型面积在20公顷以上，人均有效避难面积4.5平方米，

功能较全可安置避难人员100天以上的固定避难场所，主要包括全市性公园、大

型开放广场等。

固定避难场所：面积在1公顷以上，人均有效避难面积不小于3平方米，疏

散半径为1.5-2公里左右。主要包括安置人员较多的较大型公园、广场、中高等

院校操场、大型露天停车场、空地、绿化隔离带等。长期固定避难场所与中心避

难场所同属于长期避难场所。

紧急避难场所：就是就近就地避难，用地面积在0.1公顷以上，人均有效避

难面积不小于1平方米，疏散半径为500米左右，在发生大地震、火灾等灾害时，

主要作为附近居民的紧急避难场所或到区域避难场所去的避难中转地点。主要包

括城市居民住宅附近的小公园、小广场、专业绿地以及抗震能力强的公共设施。

本文主要对南京市的中心避难场所、固定避难场所和紧急避难场所进行分析。

2.2应急避难场所相关建设要求

根据《南京市城市应急避难场所建设指导规划》，对不同等级的避难场所设

置不同的条件限制要求，对有效避难面积、避难疏散距离、短期避难容量、责任

区建设用地和应急服务总人口的控制指标如下表：

表1南京市各类应急避难场所控制指标

Tab.1ControlindexesofvariousemergencysheltersofNanjing

City

有效避难短期责任