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天将降大任于斯人也，必先苦其心志，劳其筋骨，饿其体肤，空乏其身，行拂乱其所为。——《孟子》

第二讲：古德诺的政治—行政二分法

一、生平与著述

弗兰克·古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。

但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。

古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有

研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出

版了《比较行政学》等书。

此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。

1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制

而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。

1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生

人数增长四倍。

1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。

在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二

分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，

也是政策的执行。

他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。

以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立

法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的

考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，

对后世的行政学研究产生了深远的影响。

二、主要思想内容

由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分

析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》

中。

通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理

的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的

几条具体途径。

〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释

古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：

“政治”——国家意志的表达；

“行政”——国家意志的执行

古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么

新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：

①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。——这种误解认为：一种政府

功能只存在于一种政府机构之中。

②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。

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天将降大任于斯人也，必先苦其心志，劳其筋骨，饿其体肤，空乏其身，行拂乱其所为。——《孟子》

“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然

而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。

古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而

不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种

功能之间必须取得某种协调。

〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨

古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。

他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中

所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种

协调。

1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制