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百川东到海，何时复西归?少壮不努力，老大徒伤悲。——汉乐府

第一章绪论

一、公共行政的含义

行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事

物。

学者们从不同的角度界定公共行政的领域：

（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发

展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”

的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相

制约。

（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政

分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出

政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》

和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。

（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤

姆森、斯密斯堡等。

公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政

府行政。

二、公共行政的特点与作用

1、公共行政的特点

（1）公共行政之首要特点是它的公共性；

（2）公共行政的政治性；

（3）公共行政具有严格的法制性；

（4）公共行政的民主性；

（5）公共行政的公平性；

（6）公共行政的高效性。

中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。

2、公共行政的作用

大家看一下教材。

三、公共行政学的产生和发展

科学管理时期；行为科学时期；新公共行政学时期；新公共管理时期（20世纪70年代迄今）

1、科学管理时期

科学管理时期的公共行政学（19世纪末—20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行

政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。

威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但

是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。

科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。

2、行为科学时期

行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代—20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或

Y理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特

点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。

这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重

视人际关系。

3、新公共行政学时期

新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理

念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。新公共行政学力图摈弃传统行

政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。

4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）

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新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。它主张市场至上，将市场机制

引入政府管理；主张企业家政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这

样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质

量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之，新公共管理仍然是以效率

为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，

不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行