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片区综合开发项目的实施难点及应对策略

1片区综合开发项目概述

片区综合开发是在我国城镇化进程中演化出的一种项目组织模式，主要内涵

是以实现城乡规划为目标，以土地一级开发作为切入点，通过实施整个区域的征

地拆迁、市政基础设施和公共服务配套建设等工作实现土地的熟化，并进一步开

展二级开发、产业导入和城市运营的一系列投资经营行为[1]。片区综合开发项

目地域分布较广，普遍投资规模较大，开发周期较长，常见的开发类型有：新区

开发[2]、特色小镇、产业园区、城市更新、高铁新城、田园综合体等。国内片

区综合开发建设模式主要有三大类型[3]，即完全政府主导型、完全市场主导型

以及政府与企业合作开发型，三种模式都有一定的优劣势，且都作为主流模式经

历过一定的发展历程，当前是以政府(或平台公司)与企业合作开发为主。

片区综合开发项目的总体发展呈现出若干特征：一是项目规模越来越大，开

发内容越来越丰富，对项目资金的需求在增加；二是地方政府发展理念在发生转

变，从传统简单的城市建设向更加注重产城融合发展转变，对投资人的产业经营

和城市运营能力的要求越来越高；三是受房地产宏观调控政策影响，各方均在寻

求摆脱片区综合开发对土地的依赖，寻求实现多元化收入的路径；四是地方政府

防范隐性债务的政策继续收紧，对项目实施路径合规性的要求越来越高。

基于以上发展特征，文章选择片区综合开发项目实施过程中的五个难点问题

进行分析并提出应对策略。

2项目实施的难点问题分析

2.1项目融资普遍困难

片区综合开发项目投资规模动辄数十亿至上百亿元，即使以滚动开发的形式

投资，启动资金通常也需要10亿～30亿元。显然，这样规模的项目资金不能仅

依靠投资方自有资金，必须通过市场化融资[4]解决一定比例的资金，目前片区

综合开发项目融资面临的难点可以概括为以下两点。

2.1.1片区综合开发类项目缺乏匹配的金融产品

国家对金融机构提供融资有明确的管理要求，对于金融机构违法违规向地方

政府、企业或者项目提供融资的行为，依法依规追究金融机构及其相关负责人和

授信审批人员责任。各类金融机构在实践中，秉承从严的原则，在缺乏直接政策

支持的情况下，对片区综合开发项目很难匹配对应的金融产品。

2.1.2项目的经营性收入难以支撑市场化融资

金融机构对于项目融资首先要判断项目的还款来源，若项目有经营收入，且

项目各项手续符合融资要求，那么较容易获得项目融资。对片区综合开发项目而

言，普遍缺乏市场化经营收入，大部分收入还是依赖土地出让收入。一方面，土

地市场受到国家宏观调控政策和房地产市场的影响，造成项目收入波动性和不确

定性较大；另一方面，土地出让收入属于政府预算内收入，金融机构对收入性质

存在合规顾虑，因此片区综合开发项目很难获得常规的市场化融资。

2.2金融机构以股权投资方式投资片区综合开发项目参与度不高

金融机构参与片区综合开发项目股权投资的形式主要是在投标阶段以联合

体成员的形式参与，并在中标后与其他联合体成员合资成立项目公司，根据成交

项目中标公示信息显示金融机构一般以基金管理公司、信托公司为主，总的来看

参与片区综合开发股权投资的金融机构数量并不多。金融机构参与度不高的原因

主要有以下几点。

2.2.1融资成本比较高

信托和私募股权基金属于融资成本较高的非标类金融产品，目前投向基础设

施领域的金融产品的利率都在12%以上。而以基础设施建设为主要内容的片区

综合开发项目的投资收益率正在逐步走低，普遍的市场收益水平为6%～8%，

难以覆盖融资利率。基于现实情况，金融机构股权投资片区综合开发项目一般会

要求将金融机构股份设置为优先股、建设期结束后按照一定投资收益率做股权回

购。

2.2.2项目投资周期与融资周期存在错配

参与片区综合开发类项目股权投资的大部分是信托和基金机构。一般的信托

计划周期不超过3年，私募股权基金投资周期不超过5年，但是在大型片区综

合开发项目中，项目合作周期一般是5～10年，在实施过程中，受到规划土地、

宏观市场、投资政策等外部因素影响，项目周期还将进一步延长。因此，在投资

周期结束时，很多项目刚刚获得收益，还无法回收成本，这就造成了投资期限错

配。

2.3产业发展效果欠佳

片区综合开发是以一级开发为基础，逐步实现二级开发和产业发展的过程，

城镇化进程进入中后期阶段，城市发展思路也在发生转变，单纯的基建已经不能

满足城市发展需求，政企合作、产城融合[5]的发展思路逐渐占据主导，产业导

入