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当前闲置土地形成原因及处理建议

第一篇：当前闲置土地形成原因及处理建议

当前闲置土地形成原因及处理建议

土地是国民经济建设的基石。在全国耕地面积越来越逼近18亿亩

“红线”形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严

而又严的审批制度，征用土地成了众多用地企业、用地单位“焦头烂

额”的头等大事，成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，

与此不相协调的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土

地闲置的现象大量存在。据国土资源部资料表明，截至2009年年底，

全国仍然约有1万公顷闲置土地。如何清理和盘活这些“沉睡”的闲

置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设，笔者就此谈几

点初浅的看法。

一、闲置土地的概念及形成原因闲置土地是一个法定概念。1999

年，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定进行

了明确规定。闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未

经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建

设用地。在实践中有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：一是

国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，

自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书

颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设但开发建

设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投

资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；三是法律、行

政法规规定的其他情形。低效用地是指虽已开发建设，但未达到招商

引资协议、土地使用权有偿使用合同等约定的投资强度、投资进度、

产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产或

半停产状态的建设用地。土地是稀缺资源，“闲置”是高效利用土地

资源的“拦路虎”。据《中国证券报》消息称，国土资源部8月份对

全国1457宗闲置土地统计调查，形成了《有关房地产开发企业土地闲

置情况表》。其中，北京160宗、广州54宗、海南77宗、江苏48

宗，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质

为住宅用地，成为闲置土地“重灾区”。通过调查分析，笔者认为，

造成土地闲置的原因主要有以下几个方面：

（一）地方政府成土地闲置主因。因政府原因闲置土地主要有三

种情况：第一种是政府没有在约定期限内交地。第二种是城市规划多

变，造成开发企业来不及做相应的规划调整。第三种情况，虽然是开

发商自身原因造成了土地闲置，但拿地的开发商却是政府招商引资

“求”来的。因此，政府部门很难忍痛割爱。根据国土资源部组织的

房地产专项整治行动来看，由于《闲置土地处置办法》缺乏对地方政

府导致的闲置的相关约束，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地

出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。

如闲置土地满1年的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的

土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；满

两年的，政府则可以无偿收回土地使用权等。但实际情况却是，这些

政策在执行中都被严重地打了折扣，闲置时间超过一年以上的土地比

比皆是，闲置时间超过5年的也不在少数。这些政策之所以没有能够

发挥作用，很大程度上不在企业，而在政府，在于政府没有能够严格

执行国家的法律法规与政策规定。而地方政府之所以有令不行、有禁

不止，皆在于地方政府需要依靠土地生财、土地创造政绩，每一块闲

置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果严格执行政策，就意

味着土地财政会严重缩水，创造政绩的物质基础也大大减少。更重要

的是，这些闲置的土地，有相当一部分是地方政府拆迁不到位、补偿

不到位等方面的原因造成的。

（二）开发企业的原因。一是用地者资金回笼不到位,没有资金动

工。开发商在土地拍卖会上你追我赶，竞相举牌，把地价炒得一个比

一个高；把地价炒高之后，拿了地的开发商却又迟迟不愿开工建房，

为的是等待房价涨得高些、再高些。但自国家宏观调控楼市以来，出

台了很多新政策，楼市交易少了，开发商资金回笼少了，银行收紧银

根，开发商因自身资金周转或经济实力发生变化，现已无力进行开发，

或者有的项目土地开发手续早已完善，但其间开发企业之间相互转让，

造成开发时间延误，从而造成土地闲置。二是用地者购地就是为了炒

地皮,恶意囤积土地。一些开发企业取得一块土地后，对其投入尽可能

少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以

有限的资金取得了更多的土