加强机构编制实名制管理的几点思考.pdf

加强机构编制实名制管理的几点思考

实名制管理是机构编制工作的基础，是机构编制部门执行机构编

制管理法律法规、落实机构编制管理方针政策而采取的一种核准使用、

实时监督、全程管理的机构编制管理办法。研究新形势下如何做好机

构编制实名制管理，更好地推进机构编制管理工作，是机构编制系统

需要研究并着力解决的问题以更好适应新任务的要求。

一、实名制管理的意义和作用

机构编制实名制是机构编制管理的一种方法，目的是为了控制机

构、编制和实有人员。从目标看，机构编制实名制是为了适应经济和

社会快速转型发展，深化行政管理体制改革，有效控制机构编制和实

有人员膨胀，落实机构编制管理政策法规而采取的顺时之举。从实践

看，它以部门协调配合为前提，以《机构编制管理证》和实名制数据

库为载体，以编制核准为基本内容，将审批的机构、编制和实有机构、

人员对应起来。从功能看，它旨在达到以下几个目标：

（一）从身份管理到岗位管理。传统意义上的编制管理，编制是

一种资格或身份，是否占用编制，占用什么编制，在很大程度上与一

个人的身份、地位、福利待遇等紧密相连。随着财政、人事体制的改

革，编制之下开始出现实有人员的概念，对传统编制管理形成了巨大

冲击。编制数与实有人数常常无法一一对应，在岗不在编人员、编外

人员、混编人员不同程度地涌现。机构编制实名制的实施，就是把管

理从抽象的编制转向具体的岗位和实有人员，以适应编制管理出现的

新情况、新问题，实现从身份管理到岗位管理的过渡。

（二）从分割管理到协作管理。现实中机构编制管理的各个环节

是由多个部门分别行使的，各部门间有明确的职能界定和权力划分，

机构编制部门无权干涉组织、人社、财政等部门的具体业务。财政、

人事体制的改革使得各地、各部门在财政和人员管理方面有了一定的

自主权，这给机构、实有人员大于经审批的机构、编制创造了可能。

机构编制实名制的实施，就是把由组织、人社、编制、财政等部门相

互分割的管理方式缝补、连接起来，推动机构编制管理从各自为政、

画地为牢的状态向相互协调、彼此协作的状态转化。

（三）从阶段管理到全程管理。传统的机构编制管理主要是审批

机构的设立和编制数额，审批之后的管理相对弱化，这种偏重审批阶

段的管理方法存在诸多漏洞，给超编、混编、混岗、吃“空饷”、底

数不清等问题制造了可能。机构编制实名制借助《机构编制管理证》

和实名制数据库这一载体，楔入用编核准程序，力图把静态的编制数

与动态的实有人员一一对应。它旨在延伸管理触角，把管理贯穿于机

构编制的审批、使用这一完整流程，以全程管理替代传统的阶段式管

理，拓展了机构编制管理的空间。

二、实名制管理中存在的问题

机构编制实名制的实施，明确并规范了人员入编、出编、编制变

更等具体流程，建立了相关部门之间的协调配合机制，层层把关，加

强了机构编制审批后的日常监管，为机构编制工作模式的改进奠定了

良好基础。但是，机构编制实名制也不可避免地存在一些不尽人意之

处。

（一）难控超编人员。实施机构编制实名制的目的是将机构、人

员与经审批的机构、编制一一对应起来。但从严格意义上说，机构编

制实名制实际上对超编人员并没有多少约束力，因为超编人员实质上

已经进入财政工资统发程序，确定为超编并未改变这一程序。在现实

中，少数单位出现占编的人做不了事甚至没做事，做事的人却没有编

制的现象，造成编制缺额与用人需求的矛盾，致使有真才实学的人才

流失，影响了单位行政效率的提高。

（二）难核人员信息。实际应用中，编制“实名制”管理的主动

权掌握在用人单位手中。无论在哪一关哪一环，人员进出编都是由用

人单位主导和具体负责的。即便是进编审批，编制部门也只以用人单

位报送的花名册和提供的进编报告，基本不查阅拟进人员的个人档案。

可以说，编制部门只面对用人单位，不直接与申请进出编的当事人打

交道，加之组织、人社、编制、财政等部门的人员信息系统各自为政、

互不兼容、互不相通，人员资料信息的查验费时费工。同时，目前机

构编制实名制只实现了纵向覆盖，没有实现横向覆盖，在实际应用过

程中使机构编制部门工作量更加繁重，疲于大量数据的录入工作。

（三）难实现即时动态信息调整。实名制管理的一个重要内容是

实现实时动态的监控。但在实际操作过程中，人员的调动由组织、人

社及财政部门办理，虽然建立了部门联动机制，但各部门之间或多或

少存在着相互争权争利的“越位”、“错位”行为，以及推过揽功，

互相推诿的“缺位”和不作为行为