规划管制条件下土地使用权人的权利保障研究.pdfVIP

内容摘要

“劳动是财富之父，土地是财富之母”。人类依托土地生存，一切的经济、政治和

文化生活都离不开土地。人类社会的发展进程是以经济形态来划分，实质上是经济的发

展带动着土地价值的变化。代表公益的国家的产生即对全国土地资源进行整合性利用，

因此当土地作为资源性财产时就必然承载着公益和私益。长期以来，作为在我国土地资

源配置过程中发挥基础性作用的土地规划管制制度，因受传统计划经济体制和路径依赖

惯性的影响，导致其在实践运行中呈现出明显的“国家利益至上”的基本特征。单一的

“命令——服从”式成为我国土地规划管制权行使的基本模式，同时主导着土地资源配

置的全过程。但在市场经济迅速发展、城镇化水平不断提高以及国家治理体系和治理能

力现代化议题备受关注的当下，其难以积极回应多元化市场主体的利益诉求。利益冲突

则引发诸多的土地产权冲突和纠纷。伴随我国土地市场不断发展，土地产权价值得到极

大释放，多元化市场主体利益需求正日益凸显，土地使用权人的产权受到公权力侵害的

事件屡见不鲜，因此亟需对这一对矛盾共同体作出积极回应。

我国土地规划管制制度的根本目在于规范政府的规划管制权，保护土地使用权人的

合法权益，基础就在于政府的规划权与用途管制权，如何充分发挥两者的效能是我国土

地规划管制权改革的关键、实质和突破口。因而在利益衡平和特别牺牲理论的理念指引

下优化土地规划权的配置、规范用途管制权的行使应当成为破解我国土地规划管制度改

革困境的不二选择。这一论断有助于兼顾公益和私益、效率和正义双重价值的实现。基

于此，本文的研究内容主要分为三个部分。首先，笔者在对近代以来土地规划管制相关

概念正本清流的基础上，厘清“土地产权”“土地发展权”“土地规划管制”等概念的

内涵外延，剖析政府规划管制权的法律依据和价值功能，建构本文研究的理论框架。其

次，结合理论争点与实践考察，阐释司法实践中政府规划权与土地使用权人的权利冲突

，基于当下政府规划管制实践，从价值重塑、领域整合、重点突出三个方面探讨我国土

地规划管制制度构建的实践改进逻辑。最后，以人民为中心和绿色发展理念为指导，采

取比较研究法、历史研究法和制度分析法探讨规划管制构成实质及形式要件，进而围绕

规划管制前置程序、管制性征收补偿标准和监督机制等角度探讨完善我国土地规划管制

制度的现实路径。

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具体而言，要以可持续发展理念、绿色发展理念、以人民为中心理念和共同富裕理

念等为思想指导。在规划权运行机制方面，应协调城市土地分区，严格限制土地规划权

的行使；控制土地资源开发，充分利用行政许可法律制度；引导土地利用方向，规范统

一交易平台和期限。在管制权运行机制方面，应将规划权、许可权、处罚权分别作为管

制权的行使依据、行使中心、行使保障。在严格规范政府⼟地规划管制的前置程序方面，

应由政府分区管制，维护程序正义，保障相对人的知情权和参与权；在完善管制性征收

的补偿标准和监督机制方面，首先规范以市场化补偿为主的产权补偿标准，然后引入第

三方监督机制，最后完善行政救济和司法救济程序。

关键词：土地产权；规划管制；公正补偿；权利保

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Abstract

Laboristhefatherofwealth,landisthemotherofwealth.landisthemotherof

wealth.Landhasbothnaturalandeconomiccharacteristics.Thelifeandproductionof

humansocietycannotbeseparatedfromland.Thedevelopmentprocessofhumansocietyis

dividedbyeconomicform.Inessence,economicdevelopmentdrivesthechangeofland

value.Theemergenceofacountryrepresen